Право социального обеспечения. Галаганов В.П.
Учебник может быть использован при освоении профессионального модуля «Обеспечение и реализация прав граждан в сфере пенсионного обеспечения и социальной защиты» (МДК 01.01 «Право социального обеспечения» по специальности «Право и организация социального обеспечения»). В учебнике рассматриваются основные вопросы, касающиеся пенсионного обеспечения граждан, обеспечения их пособиями, компенсационными выплатами, государственной социальной помощью, а также вопросы предоставления гражданам социальных услуг и других натуральных выдач. Для студентов учреждений среднего профессионального образования, а также лиц, интересующихся вопросами социального обеспечения.
СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие 3
ОБЩАЯ ЧАСТЬ 5
Глава 1. Понятие и развитие социального обеспечения 6
1.1. Основные этапы развития и становления систем социального обеспечения 6
1.2. Понятие социального обеспечения 13
1.3. Функции социального обеспечения 19
1.4. Формы социального обеспечения 25
Глава 2. Финансовая основа социального обеспечения 34
2.1. Общее понятие финансовой основы социального обеспечения 34
2.2. Пенсионный фонд Российской Федерации 40
2.3. Фонд социального страхования РФ 44
2.4. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования 49
2.5. Средства государственного бюджета Российской Федерации 51
Глава 3. Понятие, предмет и метод, система права социального обеспечения 54
3.1. Общее понятие права социального обеспечения 54
3.2. Предмет права социального обеспечения 56
3.3. Метод права социального обеспечения 61
3.4. Система права социального обеспечения 71
Глава 4. Принципы права социального обеспечения 76
4.1. Понятие принципов права 76
4.2. Содержание принципов права социального обеспечения 78
Глава 5. Источники права социального обеспечения 89
5.1. Понятие источников права социального обеспечения и их классификация 89
5.2. Общая характеристика источников права социального обеспечения 95
Глава 6. Правовые отношения по социальному обеспечению 103
6.1. Понятие и виды правоотношений по социальному обеспечению 103
6.2. Субъекты, объект и содержание правоотношений по социальному обеспечению 106
6.3. Классификация социально-обеспечительных правоотношений 108
6.4. Пенсионные правоотношения 112
6.5. Правоотношения по поводу пособий и компенсационных выплат 114
6.6. Правоотношения по поводу предоставления натуральных выдач по системе социального обеспечения 117
6.7. Процедурные и процессуальные правоотношения по социальному обеспечению 120
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ 125
Глава 7. Трудовой стаж 126
7.1. Понятие, виды и значение трудового стажа 126
7.2. Подсчет и подтверждение стажа 149
Глава 8. Пенсионное обеспечение 163
8.1. Общая характеристика системы пенсионного обеспечения 163
8.2. Трудовые пенсии по старости 172
8.3. Трудовые пенсии по инвалидности 180
8.4. Трудовые пенсии по случаю потери кормильца 191
8.5. Перерасчеты, индексация, корректировка трудовых пенсий 202
8.6. Обращение за трудовой пенсией, ее назначение, перерасчеты 207
8.7. Выплата трудовой пенсии 217
8.8. Сохранение права на досрочные трудовые пенсии 226
8.9. Оценка пенсионных прав 246
8.10. Пенсии по государственному пенсионному обеспечению 257
Глава 9. Пособия, денежные компенсации по системе социального обеспечения 288
9.1. Характеристика пособий и денежных компенсаций по социальному обеспечению 288
9.2. Пособие по временной нетрудоспособности 293
9.3. Пособия в связи с материнством, отцовством и детством 313
9.4. Пособие по безработице 331
9.5. Иные социальные пособия 339
9.6. Компенсационные выплаты 352
Глава 10. Медицинская помощь и лечение 367
10.1. Понятие медицинской помощи и ее виды 367
10.2. Лекарственная помощь 375
10.3. Санаторно-курортное лечение 379
Глава 11. Социальное обслуживание 387
11.1. Понятие и принципы социального обслуживания 387
11.2. Формы и виды социального обслуживания и социальных услуг 392
11.3. Социальная реабилитация инвалидов 403
Глава 12. Государственная социальная помощь 413
12.1. Формирование системы государственной социальной помощи 413
12.2. Виды, размеры и порядок оказания государственной социальной помощи 427
Принятые сокращения 440
Вопросы правового регулирования отношений по социальному обеспечению в настоящее время относятся к числу наиболее актуальных в общественной жизни России. Это обусловлено новыми явлениями в экономике страны — формированием рыночных отношений, построением федеративного устройства социального государства и пр.
Процесс обновления законодательства о социальном обеспечении напрямую отражает происходящие в стране коренные преобразования. К ним относятся: становление и функционирование экономики с многообразием форм собственности; изменение взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и субъектами Российской Федерации; развитие местного самоуправления; зарождение основ негосударственного социального обеспечения. Указанные явления развиваются непоследовательно и крайне противоречиво, что зачастую негативно отражается на материальных интересах подавляющего большинства российских граждан.
Издержки затянувшегося так называемого переходного периода особенно остро ощущают нетрудоспособные граждане, а также семьи с детьми. Размеры получаемых ими государственных пенсий и пособий пока не достигают уровня установленного прожиточного минимума. (Такой минимум следовало бы именовать минимумом физиологического выживания человека.)
Вполне очевидно, что проводящаяся экономическая реформа затрагивает государственную систему социального обеспечения и все его виды (элементы): пенсии, пособия и компенсационные выплаты, социальные услуги, медицинскую помощь и лечение, государственную социальную помощь.
Отношения по поводу указанных видов обеспечения регулируются самостоятельной отраслью российского права — правом социального обеспечения. Так как право напрямую отражает политические, социальные и экономические реалии положения дел в стране, то и отраслевые нормы права отличаются нестабильностью, нередко противоречивостью.
Право социального обеспечения
Рассматриваются вопросы социального обеспечения в виде государственных пенсий, социальных пособий и компенсационных выплат, социальной медицинской помощи и лекарственного обеспечения, государственной социальной помощи, льгот и преимуществ. Соответствует Федеральному государственному образовательному стандарту третьего поколения. Для студентов среднего специального образования, обучающихся по специальностям 030912 «Право и организация социального обеспечения» и 040401 «Социальная работа», а также граждан, интересующихся вопросами социального обеспечения.
Оглавление
Приведённый ознакомительный фрагмент книги Право социального обеспечения предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.
Глава 1. Общее понятие социального обеспечения, его экономическая основа, функции и формы
1.1. Общие понятия социального обеспечения и социальной защиты населения
Многие понятия и определения как правовые категории непосредственно закреплены в федеральных законах или кодексах, например в гражданском, трудовом, уголовном, семейном, земельном и иных.
Законодательного закрепления понятия «социальное обеспечение» до настоящего времени нет, как нет и кодифицированного акта о социальном обеспечении. По этой причине можно встретить различное толкование термина «социальное обеспечение». Причем часто его смешивают с другими, схожими терминами, например «социальная защита», «социальная помощь». Поэтому вначале рассмотрим, что понимается под социальной защитой населения.
В общеупотребительном смысле слово «защита» означает «защитить кого-нибудь, что-нибудь; предохранить, обезопасить от чего-нибудь; то, что защищает, служит обороной». Исходя из этого под защитой в сочетании со значением термина «социальный» можно понимать комплекс всевозможных мер — политических, экономических и правовых мер государства и общества. В совокупности эти меры должны быть направлены на предоставление необходимых средств существования нетрудоспособным и трудоспособным нуждающимся гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, в целях поддержания уровня их жизни для развития физических и духовных способностей, включая окружающую среду обитания человека.
В отечественной литературе термин «социальная защита» как таковой впервые появился в конце 80 — начале 90-х гг. XX в. при разработке программ перехода СССР к рыночной экономике. Основные методологические подходы к формированию ее содержания разрабатывались с позиций имевшихся тогда социальных и экономических проблем в стране. Поэтому термин «социальная защита» в основном употреблялся в экономическом или в социологическом (социально-политическом) аспекте.
Под социальной защитой населения в экономическом смысле понималась система решений государственных органов всех уровней по созданию экономических, правовых и социальных гарантий прав для каждого человека как производительной силы члена общества. Для трудоспособного населения это прежде всего предоставление права на труд, на получение дохода от своей деятельности, обеспечивающего ему достойный уровень и качество жизни, и др.
В социально-политическом значении социальная защита населения рассматривалась как совокупность социально-экономических отношений, включающая в себя социальные гарантии, законодательно закрепленные права. В ходе функционирования таких отношений трудоспособным гражданам предоставляются равные условия для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства, а нетрудоспособным — преимущества в пользовании общественными фондами потребления, в прямой материальной поддержке через систему пособий, стипендий и других социальных выплат, в снижении налогов.
В приведенных значениях терминов можно видеть превентивную (упредительную) направленность предполагаемой в будущем социальной защиты граждан: предотвращение материальной необеспеченности граждан в случаях наступления неблагоприятных для них последствий.
В настоящее время также существуют разные подходы к определению содержания и понимания социальной защиты в правовом аспекте. Так, Э.Г. Тучкова под социальной защитой подразумевает комплекс мер по социальной поддержке пожилых, нетрудоспособных, инвалидов, семей с детьми, безработных и других лиц, оказавшихся по не зависящим от них причинам в трудном материальном положении; по охране природной среды, смягчению негативных результатов экономической реформы (путем индексации доходов граждан, установления социальных стандартов по оплате труда, минимальной продолжительности ежегодного отпуска, максимальной продолжительности рабочего времени, по обеспечению граждан жильем и т. п.).
Другие ученые (К.С. Батыгин, М.Л. Захаров) понимают социальную защиту граждан как систему приоритетов и механизмов их реализации, государственных и иных институтов, обеспечивающих определенный уровень социальной защищенности в соответствии с конкретными условиями общественного развития.
Свою формулировку дефиниции социальной защиты дает Т.К. Миронова: это деятельность государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи наступления определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия.
Полагаем, с точки зрения конституционных положений социальную защиту населения в современной России необходимо рассматривать как одно из внешних проявлений социального государства и его обязательный элемент. Поэтому обобщенно социальную защиту можно определить как систему должных экономических, правовых и организационных мер государства в отношении как нетрудоспособных, так и трудоспособных граждан, нуждающихся в поддержке, в соответствии с законодательно установленными социальными стандартами, отвечающими уровню достойной жизни человека в различных формах и в порядке, установленном законодательством.
Во всех вышеприведенных определениях социальной защиты населения четко прослеживается ее главная цель — оказание помощи в решении многих проблем, стоящих перед людьми.
Безусловно, на такое определение социальной защиты населения оказывают влияние различные факторы.
Всевозможные меры социальной защиты особенно важны для граждан в условиях перехода страны к рыночным отношениям. На фоне экономической нестабильности происходят многие асоциальные явления: нестабильность трудовой занятости; трудности в создании условий самозанятости и предпринимательства; обнищание отдельных категорий граждан; рост расслоения общества и безработицы; распад семьи; рост числа безнадзорных детей, лиц без определенного места жительства; приток беженцев и вынужденных переселенцев, в том числе бывших соотечественников из стран СНГ, и пр.
Вполне очевидно, что те или иные меры социальной защиты могут быть осуществлены в ходе функционирования совокупности многообразных общественных отношений, которые регулируются нормами различных отраслей права.
Проблемы трудоустройства и оплаты труда работников решаются в ходе трудовых отношений и регулируются нормами трудового права, в первую очередь Трудовым кодексом РФ.
Вопросы укрепления семьи, права и обязанности членов семьи, как и иные семейные отношения, решаются Семейным кодексом РФ и нормами семейного права, жилищные проблемы — Жилищным кодексом РФ и нормами жилищного права.
Охрана и защита частной собственности и многих других частных интересов граждан (в том числе предпринимательства) предусмотрены нормами гражданского права (соответствующими частями Гражданского кодекса РФ).
Земельные отношения, в том числе и отдельные вопросы частной собственности на землю, регулируются Земельным кодексом РФ и в целом земельным правом.
Проблемы, связанные с созданием благоприятной экологической среды для граждан, должны решаться с помощью норм экологического права.
Лица, решившиеся заниматься предпринимательством, обращаются к нормативным положениям предпринимательского права.
Вопросы социального обеспечения нетрудоспособных граждан и трудоспособных граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, решаются в ходе осуществления норм права социального обеспечения. Общего кодифицированного нормативного правового акта типа Кодекса социального обеспечения в настоящее время нет.
Участниками первой группы отношений по формированию финансовых средств, направляемых на социальное обеспечение, являются компетентные государственные органы, правомочные организации, работодатели, в отдельных случаях — сами граждане, уплачивающие страховые платежи (взносы), например в Пенсионный фонд РФ (ПФР), на свое будущее пенсионное обеспечение. Эта группа общественных отношений регулируется финансовым правом, а точнее, нормами налогового и бюджетного права.
Вторая группа отношений — это организационные, управленческие отношения, которые возникают между соответствующими компетентными органами и организациями по вопросам социального обеспечения. Такие отношения регулируются нормами административного права.
Третья группа отношений — это распределительные отношения по поводу социального материального блага (собственного социального обеспечения) отдельных категорий граждан, которое предоставляется им в разных формах и видах в случаях и на условиях, установленных законодательством. Это так называемые социально-обеспечительные материальные отношения. Они регулируются нормами права социального обеспечения.
Существуют и другие признаки, которые характерны для социального обеспечения. К ним относят, например:
♦ государственный характер устанавливаемых организационных способов распределения совокупного национального продукта через систему социального обеспечения;
♦ закрепление в нормах права либо в договорах круга лиц, подлежащих материальному обеспечению;
♦ нормирование государством условий и видов социального обеспечения, ниже которого они не могут и не должны опускаться.
Итак, социальное обеспечение представляет собой сложное общественное явление. Оно охватывает обширный круг различных общественных отношений, обладающих специфическими признаками.
Кратко рассмотрим каждую из ранее указанных групп общественных отношений.
Лицо может иметь право на трудовую пенсию в соответствующем размере только при выполнении определенных условий, установленных в законах, например: наличие страхового стажа, уплата страховых взносов. Для ее получения оно обязано вступить в отношения с пенсионным органом, т. е. быть участником пенсионных отношений, регулируемых нормами пенсионного права.
Вторая группа общественных отношений регулируется нормами финансового права. Это связано с тем, что участниками отношений по формированию финансовых средств, направляемых на социальное обеспечение, являются страхователи — компетентные государственные органы, правомочные организации, работодатели, в отдельных случаях сами граждане (например, если они являются плательщиками фиксированного платежа в ПФР).
Третья группа отношений регулируется нормами административного права. Это связано с тем, что организационные отношения по поводу социального обеспечения возникают между соответствующими компетентными органами, организациями, гражданами.
Таким образом, отношения в области социального обеспечения складываются (формируются) при удовлетворении потребностей граждан через индивидуальную форму распределения, как отмечалось выше, из специально предназначенных для этого и организационно обособленных финансовых источников, создаваемых государством за счет общества. В рамках вышеназванных организационных систем государственного социального обеспечения эти средства должны аккумулироваться во внебюджетных фондах обязательного социального страхования и в государственном бюджете. Значительная часть этих средств формируется в основном за счет страховых платежей (единого социального налога, страховых взносов). Такие платежи уплачиваются хозяйствующими субъектами независимо от форм собственности индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица, отдельными гражданами, использующими труд наемных работников в личном хозяйстве, работниками из своего заработка.
Системе социального обеспечения присущ особый субъектный состав участников социально-обеспечительных отношений. К таковым относятся еще временно или уже нетрудоспособные и иные категории лиц: дети; больные; пожилые и престарелые граждане; инвалиды; лица, потерявшие кормильца; безработные граждане; лица, имеющие детей; лица, осуществляющие уход за детьми, престарелыми и инвалидами и иные категории граждан, не занятые трудом или нуждающиеся в том или ином виде материальной помощи или поддержки в силу различных причин и обстоятельств, установленных законом.
Итак, в содержание сформулированного понятия социальной защиты входит комплекс разнообразных общественных отношений, составной частью которого является социальное обеспечение граждан. В свою очередь государственное социальное обеспечение — это гарантированная система материального обеспечения граждан (в денежной и (или) в натуральной форме) по достижении определенного возраста, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, воспитания детей, утраты трудового дохода и в других случаях, установленных законом, а также охраны их здоровья, осуществляемая из внебюджетных фондов обязательного социального страхования, формируемых за счет социальных страховых платежей (единого социального налога, страховых взносов) и ассигнований из государственного бюджета Российской Федерации (в рамках бюджетной классификации), управомоченными органами в установленном законодательством порядке.
1.2. Функции социального обеспечения
Социальное обеспечение обладает определенными функциями, наличие которых позволяет ответить на вопросы: каково значение и предназначение социального обеспечения в жизни общества и государства?
В специальной правовой литературе выделяют экономическую, политическую, производственную, реабилитационную демографическую, духовно-идеологическую, защитную функции социального обеспечения.
Экономическая функция социального обеспечения должна заключаться, главным образом, в следующем:
♦ в замещении заработка или дохода, связанного с трудом (или содержания), тем лицам, которые его утратили в силу жизненных всевозможных обстоятельств — в связи с возрастом, инвалидностью, потерей кормильца, болезнью, безработицей и др.;
♦ в частичном возмещении дополнительных расходов гражданам, вызванных различными объективными причинами, — рождением и содержанием ребенка, уходом за малолетними детьми и престарелыми гражданами, инвалидами и т. п.;
♦ в оказании помощи и поддержки гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации — бедность, сиротство, вынужденное переселение и пр.
Источником финансирования для осуществления этой функции являются средства, аккумулируемые в целевых источниках: в специализированных фондах социального страхования (ПФР, Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС России), фонды обязательного медицинского страхования ФФОМС, ФОМС); в федеральном бюджете, в котором имеются специальные статьи расходов на социальные нужды; в региональном бюджете (в бюджетах субъектов Российской Федерации); в иных фондах социальной поддержки населения. В будущем не исключается возможность появления подобных средств в бюджетах органов местного самоуправления.
Экономическая функция состоит в перераспределении финансовых средств и на практике выражается в предоставляемых гражданам видах социального обеспечения — пенсиях, пособиях, компенсациях и т. п.
Вне всякого сомнения, достаточность средств в указанных источниках и их постоянное поддержание — это главная цель государства. От их объема зависит экономическая основа социального обеспечения, развитие его будущего — чем больше средств имеется в указанных источниках, тем выше размер социальных выплат. Однако в настоящее время их уровень в России не отвечает требованиям многих международных норм, например Конвенции МОТ 1952 г. о минимальных нормах социального обеспечения.
Отсюда вытекает главная задача государства — создание условий, при которых общество было бы заинтересовано в пополнении вышеуказанных источников. Это может достигаться разными приемами, применяемыми государством, например созданием оптимального общего режима налогообложения в увязке с социальными страховыми платежами для всех участников рыночных отношений независимо от их организационно-правовых форм (крупного и среднего бизнеса, индивидуальных предпринимателей).
Социальное обеспечение связано с общественным производством, влияет на него. Это влияние составляет его производственную функцию. Внешне она выражается в том, что право граждан на многие виды социального обеспечения обусловлено трудовой или служебной деятельностью, а уровень обеспечения зачастую зависит (и должен зависеть) от ее характера и размера вознаграждения за труд. Мировой опыт также свидетельствует, что по мере все большего воплощения в жизнь, например, принципов обязательного социального страхования это влияние возрастает, поскольку усиливается стимулирующее значение социального обеспечения для повышения производительности труда и профессионального уровня работающих.
Социальное обеспечение способствует также своевременному уходу из общественного производства стареющей рабочей силы и лиц, потерявших способность трудиться. Как в реальной жизни проявляется данная функция социального обеспечения? Рассмотрим на примере трудовой пенсии по старости. Трудовая (страховая) пенсия по старости исходя из ее сущности — это денежная выплата, заработанная трудом посредством уплаты обязательных страховых платежей за счет заработной платы работника. В самом наименовании пенсии видна связь с трудом. Именно длительность труда, выражаемая в стаже работника, а соответственно, и объем внесенных страховых платежей должны определять в конечном итоге право на трудовую пенсию и ее сумму (исходя из принципа солидарности данного пенсионного страхования). Иными словами, право на трудовую пенсию должно напрямую зависеть от участия граждан в общественном производстве, от их общественно-полезной деятельности и соблюдения иных условий, установленных в правовых нормах. Поэтому под общим трудовым стажем понимается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности, иных периодов времени, признаваемых социально значимыми, с учетом которых устанавливается трудовая пенсия по старости, а в соответствующих случаях и другие виды трудовых пенсий. При этом должны учитываться особенности трудового стажа: во-первых, длительность трудового стажа измеряется количественно; во-вторых, стаж имеет качественную характеристику, отражающую условия и характер, в которых протекала трудовая деятельность; в-третьих, в предусмотренных законодательством случаях в стаж работника включается время, когда он не работал, но за ним сохранялось его место работы или должность; в-четвертых, в стаж включается как оплачиваемая общественно полезная деятельность, так и время некоторой неоплачиваемой деятельности; в-пятых, в трудовой стаж включаются периоды времени, когда гражданин не работал и не был занят какой-либо деятельностью, но при соблюдении определенных условий.
В 1998 году в деловой оборот было введено новое понятие — страховой стаж. Его появление обусловлено проводимой пенсионной реформой. Главная ее задача — создание эффективного механизма, который обеспечивал бы соответствие условий предоставления и размеров трудовых пенсий объему (доле) участия в обязательном пенсионном страховании каждого конкретного лица. Иными словами, размер трудовой пенсии должен зависеть от продолжительности периода страхования, т. е. периода внесения каждым застрахованным лицом страховых взносов от своих трудовых доходов, заработков и величины страховых взносов в ПФР.
В Федеральном законе от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (Закон 2001 г. о трудовых пенсиях) говорится, что страховой стаж — это суммарная продолжительность периодов работы и (или) деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в ПФР, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж. Из данного определения видно, что новое пенсионное законодательство сохранило некоторую преемственность в учете видов общественно полезной деятельности и некоторых иных периодов в жизни граждан, засчитываемых в страховой стаж, когда они не работали и не занимались какой-либо общественной деятельностью.
На первый взгляд в принципиальном плане здесь ничего не изменилось. Однако анализ содержания норм, касающихся иных периодов времени, засчитываемых в страховой стаж, свидетельствует о другом. Так, п. 1 ст. 11 Закона 2001 г. о трудовых пенсиях не содержит, например, упоминания о периодах подготовки к профессиональной деятельности в форме обучения в образовательных учреждениях различных типов. Возникает вопрос: не повлечет ли исключение из страхового стажа этих и иных периодов общественно полезной деятельности снижение качества труда, а в конечном итоге и влияние самой производственной функции социального обеспечения? Ведь право на многие виды социального обеспечения (например, трудовые пенсии, страховые пособия, льготы) теперь уже может быть не обусловлено самой трудовой деятельностью и ее продолжительностью. В свою очередь уровень социального обеспечения уже в меньшей степени будет зависеть от самого труда, его характера и размера вознаграждения за него и т. д. В этой связи логично возникает другой вопрос: будет ли работник заинтересован в качестве своего труда, в наличии постоянного места работы, в стабильно повышающемся заработке? Скажется ли это положительно на состоянии эффективности народного хозяйства страны, и особенно в тех отраслях и производствах, где был и остается недостаточно высокий уровень оплаты труда?
Ранее действовавший принцип определения уровня пенсионного обеспечения можно было схематично представить так: длительный стаж — высокий заработок (трудовой доход) — высокий размер пенсии. Надо признать, что сейчас действует иной принцип, установленный новым законодательством о трудовых пенсиях. В настоящее время действует формула: более высокий заработок (доход) — большие отчисления страховых взносов (на будущую трудовую пенсию) в ПФР — страховой стаж — больший размер пенсии. Подтверждением этому может служить следующая новелла. Согласно п. 2 ст. 6 и 29 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», предусмотрено добровольное вступление лиц в правоотношения по одноименному пенсионному страхованию — как за себя, так и за другое физическое лицо. Мотивы здесь понятны — вовлечение дополнительных финансовых средств в ПФР и снижение числа лиц, претендующих на получение социальной пенсии. Она выплачивается тем, кто по каким-либо причинам не имеет права на трудовую пенсию, т. е. не выработал пятилетнего минимального страхового стажа. Для таких лиц установлены страховые взносы в форме фиксированного платежа. На деле может произойти следующее. Работники бюджетной сферы, имеющие 30–35 лет страхового стажа, но низкий заработок, будут получать гораздо меньший размер пенсии, чем те, кто имеет стаж 5 лет, но за них (или они сами) вносили максимальный фиксированный платеж. Насколько это справедливо в социальном аспекте? На наш взгляд, подобные нововведения свидетельствуют о воплощении в российское пенсионное обеспечение принципа либеральной экономики — свободы выбора труда и будущего пенсионного обеспечения. Насколько это сочетается с основными функциями и принципами России как социального государства, записанными в Конституции 1993 г.? Не есть ли в этом противоречие? Следовательно, государство должно всесторонне и взвешенно подходить к принятию правовых решений, касающихся сферы социального обеспечения.
Политическая функция позволяет государству специфическими для социального обеспечения средствами реализовывать основные направления социальной политики. Она призвана целенаправленно влиять на условия жизни людей с целью реализации конституционных положений, осуществляется через меры социальной защиты и главным образом через социальное обеспечение. Так, в 1999 г. Федеральным законом «О государственной социальной помощи» введено новое основание для предоставления социального обеспечения в виде государственной социальной помощи — бедность. Хотя законодатель называет граждан, находящихся в бедности, малоимущими. Появился новый субъект социального обеспечения — граждане, имеющие среднедушевой доход ниже прожиточного минимума. Таковых в России, по разным оценкам, насчитывается от 2 /3 до 3 /25 от общей численности населения. Число же обращающихся за такой помощью лиц составляет не более 1 /4 нуждающихся. Это свидетельствует о неэффективности данного способа борьбы с бедностью. Причин множество. Главная из них, на наш взгляд, — отсутствие государственной системы эффективного обеспечения дохода независимо от статуса граждан.
От степени эффективности выполнения политической функции, социального обеспечения зависит социальная стабильность в обществе. Социальная напряженность, существующая в российском обществе на современном этапе, свидетельствует о том, что состояние российской системы социального обеспечения пока еще не в полной мере отвечает потребностям большинства населения.
Демографическая функция реализуется посредством воздействия системы социального обеспечения на многие демографические процессы — на продолжительность жизни населения, воспроизводство населения, стимулирование рождаемости и др. Так, крайне низкий уровень пенсионного обеспечения, приведший к резкому сокращению потребления пенсионеров, стал причиной высокой смертности среди лиц пожилого возраста и инвалидов. Отсутствие эффективной государственной системы социальной помощи семьям с детьми, игнорирование позитивного прошлого опыта влечет за собой существенное снижение рождаемости в стране. Как это происходит на практике? Рассмотрим на примере трудового стажа. Ранее действовавший Федеральный закон от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» предусматривал включение в общий трудовой стаж периода ухода неработающей матери (или другого родственника) за каждым ребенком в возрасте до трех лет (и 70 дней — для матери), но не более девяти лет в общей сложности.
При закреплении такого правила руководствовались следующим. Непосредственная биологическая связь между ребенком и матерью наиболее тесно сохраняется первые два-три года жизни ребенка; физическое и нравственное здоровье ребенка закладывается именно в эти годы. Пребывание ребенка в семье не требует затрат на строительство новых и содержание имеющихся детских дошкольных учреждений и т. д. Этим самым государство, включая период ухода за ребенком в общий трудовой стаж, признавало особую роль такого подхода в решении проблемы простого воспроизводства населения в России. Наличие в семье трех детей поощрялось через правовые институты трудового стажа и трудовых пенсий. Период ухода за детьми в возрасте до трех лет (но не более девяти лет в общей сложности) включался в трудовой стаж при назначении трудовой пенсии. Это подкреплялось и существовавшими тогда более высокими размерами пособий, связанных с материнством, отцовством и детством.
Иное дело сейчас. С 1 января 2002 г. при назначении трудовых пенсий учитывается период ухода одного из родителей за каждым ребенком до достижения им возраста полутора лет, но не более трех лет в общей сложности. Последствия такого решения государства очевидны. Эффективность действия данной пенсионной нормы сомнительна, учитывая складывающуюся демографическую ситуацию в России. Кроме того, очевидно, что действующая государственная система социальной помощи семьям с детьми недостаточно развита и не отвечает современным требованиям. В то же время в стране вводится такой проект материнского капитала, который можно рассматривать как временную меру государства. Такая социальная программа направлена на решение острой проблемы текущего момента. С точки зрения устойчивого демографического роста, воспроизводства населения на фоне неблагополучной экологической обстановки и состояния отечественной медицины она не может признаваться эффективным методом. Налицо снижение роли демографической функции социального обеспечения и недооценка возможных последствий в будущем.
Социальная (социально-реабилитационная) функция социального обеспечения способствует поддержанию социального статуса граждан при наступлении различных социальных рисков (болезни, инвалидности, старости, смерти кормильца, безработицы, бедности) путем предоставления различных видов материального обеспечения, социальных услуг, льгот с целью поддержания достойного уровня жизни и предупреждения обнищания. На практике она должна выражаться, например, в следующем. Как известно, инвалидам трудно устроиться на работу в силу различных ограничений. Следовательно, государство обязано создать всевозможные условия для реализации их ограниченной трудоспособности. Такими мерами могут быть не только законодательно установленные квоты рабочих мест для инвалидов и пожилых, но и создание для них специальных рабочих мест и пр.
Посредством данной функции осуществляется и реабилитационное направление социального обеспечения, целью которого является восстановление (полное либо частичное) полноценной жизнедеятельности человека, позволяющей ему обучаться, трудиться, общаться с другими людьми, самостоятельно себя обслуживать и т. д.
Наряду с указанными выше функциями социального обеспечения выделяют защитную функцию. Она проявляется в том, что, предоставляя социальное обеспечение своим гражданам, общество ставит задачу защитить их в трудной жизненной ситуации, оказать помощь в решении различных проблем (материальных, физических, психологических, возрастных и т. д.).
Полагаем, что имеет право на существование и такая функция социального обеспечения, как профилактическая (превентивная). Профилактика в обобщенном виде представляет собой систему мер по предупреждению болезней, сохранению здоровья и продлению жизни человека. В советский период придавалось особое значение индивидуальной и общественной профилактике. Индивидуальная профилактика развивала рациональный режим и гигиеническое поведение в быту и на производстве, общественная — как система государственных, общественных и медицинских мероприятий в рабочих коллективах — являлась основой охраны здоровья граждан. С конца 80-х гг. XX в. об этом важном направления социальной деятельности государства забыли.
В настоящее время она проявляется только в рамках трудовых отношений — через систему охраны труда, да и то в усеченном виде.
В сфере социального обеспечения слабый механизм действия данной функции очевиден в обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и случаев временной нетрудоспособности. Некое проявление превентивной функции можно видеть и в предоставляемом единовременном пособии женщинам, вставшим в ранние сроки беременности на учет в медицинских учреждениях.
Признание существования превентивной функции социального обеспечения, методологическое ее обоснование и разработка в практических целях, ее законодательное закрепление будут в конечном счете вести к экономии финансовых средств и ресурсов, направляемых на социальное обеспечение.
На примере функций социального обеспечения видно, что чем больше государство будет учитывать их наличие и признавать их влияние на общество, тем эффективнее проводимые в стране социальные реформы и система социального обеспечения.
1.3. Формы социального обеспечения
В специальной литературе формы социального обеспечения рассматриваются двояко: во-первых, как способ его организации — организационно-правовая форма; во-вторых, как способ удовлетворения потребностей граждан.
Государственное социальное обеспечение имеет несколько организационно-правовых форм, которые подразделяются на основе ряда признаков, главными из которых являются следующие:
♦ способ аккумуляции средств в финансовых источниках, за счет которых предоставляется социальное обеспечение;
♦ круг лиц, обеспечиваемых за счет средств финансовых источников;
♦ вид обеспечения, предоставляемого кругу лиц за счет средств определенных источников;
♦ вид социальных рисков, с наступлением которых связывается возникновение права на соответствующий вид социального обеспечения;
♦ структура органов, осуществляющих социальное обеспечение.
К основным организационно-правовым формам социального обеспечения относятся:
1) обязательное социальное страхование работающих лиц и иных граждан, подлежащих такому страхованию;
2) социальное обеспечение граждан за счет ассигнований из государственного бюджета.
Обязательное социальное страхование как организационно-правовая форма социального обеспечения получила свое законодательное закрепление с принятием Федерального закона от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования в Российской Федерации». В нем приводится определение обязательного социального страхования как системы создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством РФ об обязательном социальном страховании.
К числу специфических признаков, посредством которых выделяют обязательное социальное страхование как форму социального обеспечения, относятся:
— во-первых, способ аккумуляции средств в финансовых источниках, за счет которых предоставляется социальное обеспечение в порядке обязательного социального страхования. В формировании финансовых ресурсов (источников) принимают участие работающие лица, которые осуществляют в обязательном (принудительном) порядке взносы в свое будущее социальное обеспечение, а в отдельных случаях — и членов своих семей;
— во-вторых, круг лиц, обеспечиваемых за счет средств финансовых источников. Подлежат социальному обеспечению по системе обязательного социального страхования застрахованные граждане, а в случае их смерти — члены их семей. Застрахованными считаются российские граждане, а также иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым договорам; лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой; иные категории граждан, которые признаются застрахованными в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;
— в-третьих, страхователями выступают организации любых форм собственности, а также граждане, обязанные уплачивать страховые платежи (страховые взносы) в соответствующие фонды обязательного социального страхования. Страхователями выступают также и органы государственной исполнительной власти и местного самоуправления, обязанные по законодательству о конкретных видах обязательного социального страхования уплачивать страховые взносы;
— в-четвертых, страховщиками выступают специальные некоммерческие страховые организации, создаваемые в соответствии с законодательством о конкретных видах обязательного социального страхования. К ним относятся ПФР, ФСС России, ФФ ОМС;
— в-пятых, виды обеспечения, предоставляемые застрахованным лицам, зависят от вида социального риска и соответственно средств определенного финансового источника. Поэтому их нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. В статье 7 Закона об основах социального страхования определены виды социальных страховых рисков: необходимость получения медицинской помощи; утрата застрахованным лицом заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица) или другого дохода в связи с наступлением страхового случая; дополнительные расходы застрахованного лица или членов его семьи в связи с наступлением страхового случая. Страховыми же случаями признаются достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца, заболевание, травма, несчастный случай на производстве или профессиональное заболевание, беременность и роды, рождение ребенка (детей), уход за ребенком в возрасте до полутора лет и другие случаи, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. При наступлении одновременно нескольких страховых случаев порядок выплаты страхового обеспечения по каждому страховому случаю определяется в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;
К ним относятся следующие виды обеспечения: оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи; трудовая пенсия по старости; трудовая пенсия по инвалидности; трудовая пенсия по случаю потери кормильца; пособие по временной нетрудоспособности (в том числе в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием); пособие по беременности и родам; ежемесячное пособие по уходу за ребенком (до достижения им полутора лет); единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; социальное пособие на погребение; страховые выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, оплата дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию и иные виды страхового обеспечения.
Предоставление соответствующих видов социального страхового обеспечения застрахованным гражданам осуществляется фондами обязательного социального страхования.
Исходя из самого определения и действующих принципов осуществления обязательного социального страхования его можно представить как системное образование в виде нескольких подсистем (относительно самостоятельных систем в зависимости от видов обязательного социального страхования). В России к таким системам можно отнести:
1) обязательное пенсионное страхование;
2) обязательное социальное страхование в случае временной нетрудоспособности, включая материнство (беременность и роды), санаторно-курортное лечение и оздоровление;
3) обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
4) обязательное медицинское страхование.
В настоящее время нет единого органа в лице федерального фонда обязательного социального страхования, из которого предоставлялись бы все виды обеспечения, охватываемые этой системой. По этой причине каждый социальный внебюджетный фонд производит определенные социальные страховые выплаты (выдачи). Так, ПФР выплачивает трудовые пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца, пособие на погребение умершего пенсионера.
ФСС России выдает пособия по временной нетрудоспособности, пособия по беременности и родам, некоторые виды единовременных пособий (при постановке на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка и пр.), страховое возмещение при несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях (единовременные и ежемесячные выплаты и пр.).
ФФОМС на основе платежей за обязательное медицинское страхование выравнивают возможности регионов страны по медицинскому лечению и обслуживанию населения.
Выплата пособия по безработице лицам в период поиска подходящей работы (в том числе в период временной нетрудоспособности безработного) и их участия в общественных работах; доплаты к пособию по безработице на лиц, находящихся на содержании безработного гражданина, производятся органами службы занятости населения и за счет средств государственного бюджета. (Государственный фонд занятости населения был ликвидирован, его функции переданы Министерству труда Российской Федерации, затем — Министерству здравоохранения и соцразвития Российской Федерации.)
Обязательное социальное страхование необходимо отличать от государственного личного страхования. Разграничение их производится в основном по контингентам обеспечиваемых, видам и условиям предоставления материального обеспечения. Например, военнослужащие подлежат государственному личному страхованию. В случае увечья (или смерти) военнослужащему (или его семье) выплачиваются страховые суммы за счет государственного бюджета. Следовательно, этот вид страхования не входит в систему государственного социального страхования.
Социальное обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета своего законодательного определения и закрепления в настоящее время еще не получило. Поэтому его понятие выводится исходя из вышеуказанных признаков разграничения организационно-правовых форм социального обеспечения. Его можно сформулировать в следующем виде: социальное обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета — это система материального обеспечения и социального обслуживания отдельных категорий граждан, не подлежащих обязательному социальному страхованию, и предоставления отдельных видов социального обеспечения всему населению вне зависимости от принадлежности к определенным категориям граждан за счет бюджетных ассигнований. За счет бюджетных ассигнований осуществляется пенсионное обеспечение лиц офицерского состава, прапорщиков, мичманов Министерства обороны Российской Федерации и некоторых иных категорий лиц за выслугу лет, по инвалидности, а их семьям — по случаю потери кормильца. Им же выдаются различные виды социальных пособий, установленных законодательством.
За счет средств государственного бюджета производятся также выплаты некоторых пособий гражданам как членам общества, например, единовременные пособия при рождении ребенка неработающим гражданам; социальное пособие на погребение; компенсационные выплаты учащимся на питание; пособия беженцам и вынужденным переселенцам и т. п. Помимо этого за счет указанных средств предоставляются многие виды социальных услуг в учреждениях социального обслуживания: профессиональное обучение и реабилитация инвалидов и др.
Формирование основ рыночной экономики, переход к новым общественно-экономическим отношениям в России породили новое явление, как отмечалось выше, — бедность. Появление бедных граждан (социально слабых слоев населения) вызвало необходимость оказания им соответствующей материальной помощи и поддержки. Такая поддержка (как вид социального обеспечения) установлена Федеральным законом от 17 июля 1999 г. «О государственной социальной помощи», а нуждающиеся в ней лица определены как малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане. Цель государственной социальной помощи — поддержание уровня жизни малоимущих граждан (семей), среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Появление нового вида материального обеспечения социально слабых слоев населения неизбежно вызывает потребность в определении его места в системе права социального обеспечения. Одни авторы (Е.Е. Мачульская) полагают, что социальную помощь необходимо рассматривать в качестве самостоятельной организационно-правовой формы социального обеспечения. Другие (М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова) считают, что все виды и формы социальной помощи финансируются за счет бюджетных средств и, следовательно, их предоставление происходит в рамках такой организационно-правовой формы, как социальное обеспечение за счет бюджетных ассигнований. На наш взгляд, государственную социальную помощь следует все-таки рассматривать в качестве разновидности такой организационно-правовой формы социального обеспечения, как обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета.
Социальное обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета как система материального обеспечения состоит из трех относительно самостоятельных подсистем:
1) социальное обеспечение особых контингентов граждан, находящихся на государственной или военной службе и иной приравненной к ней;
2) социальное обеспечение отдельных категорий лиц вне связи их с трудом;
3) государственная социальная помощь гражданам в связи с бедностью.
Формы социального обеспечения как способ его организации следует отличать от формы способа удовлетворения потребностей граждан видами данного обеспечения.
В смысле способов удовлетворения потребностей граждан в старости, при нетрудоспособности, в случае невозможности осуществлять за собой уход и в иных случаях под формой социального обеспечения рассматриваются денежные выплаты и натуральные выдачи (натуральное обеспечение). К денежным выплатам относятся различные виды пенсий и пособий, компенсационные выплаты. Натуральное обеспечение — это санаторно-курортное лечение, содержание детей в детских учреждениях, оказание социальных услуг, диетическое питание, медицинское обслуживание и т. п.
В литературе последних лет выделяют смешанную форму организации социального обеспечения. Под ней понимают одновременное использование обеих вышеназванных форм в отношении определенных категорий граждан, например государственных служащих, депутатов и др. Наряду с централизованными формами выделяют региональные и местные (локальные) формы социального обеспечения. В обобщенном виде данные формы представляют собой форму дополнительного материального обеспечения сверх выплат различных видов социального обеспечения, установленных федеральным законодательством. На практике это происходит следующим образом. За счет собственных средств (регионального бюджета) органы государственной власти субъекта Российской Федерации определяют либо повышенные размеры (в виде доплат) социальных выплат (пенсий, пособий, компенсационных выплат и пр.), установленных федеральным законодательством, либо вводят новые виды социального обеспечения. Это относится и к организациям, которые за счет собственных финансовых средств предоставляют дополнительное социальное обеспечение. Конечно, указанные организационно-правовые формы социального обеспечения могут видоизменяться, дополняться в зависимости от конкретных социальных и экономических условий развития общества на определенном этапе его развития.
Контрольные вопросы и задания
1. Определите совокупность (группы) общественных отношений, с помощью которых определяется понятие социального обеспечения.
2. Что входит в содержание понятия социальной защиты населения?
3. Какие основные функции присущи социальному обеспечению?
4. Что представляет собой форма социального обеспечения как способ ее организации?
5. Из каких подсистем состоит обязательное социальное страхование?
6. Перечислите системы, которые входят в социальное обеспечение, осуществляемое за счет ассигнований из государственного бюджета.