Тема 23. Государство и право США в Новейшее время
В начале XX века США становится крупнейшей мировой державой. Государственно-правовое развитие США вобрало почти все наиболее характерные черты эволюции современных либерально-демократических государств. Обратимся к наиболее значительным из них.
В XX веке наиболее значительными были изменения, внесенные XIX поправкой (1920 г.) к конституции, установившей равенство избирательных прав мужчин и женщин во всех штатах, и XXVI поправкой (1971 г.), по которой возраст избирателей был снижен до 18 лет. Принятый в 1974 г. федеральный закон об избирательных компаниях впервые в истории США ввел в действие механизм государственного финансирования выборов. Право на государственное финансирование было предоставлено официальным кандидатам на пост президента, но лишь после того как они соберут частные пожертвования на сумму 5 тысяч долларов, по крайней мере, в 20 штатах, причем взносы крупнее 250 долларов не допустимы,
Также были проведены изменения в системе функционирования некоторых государственных институтов, прежде всего президентства. Так, в 1951 году была принята XXII поправка к конституции США, ограничившая время пребывания на посту президента двумя сроками подряд, а XXV поправка (1967 г.) предоставила право замещения должности президента при соответствующих обстоятельствах вице-президенту.
Кроме того, в течение 1957-1965 гг. была принята целая серия законов «о гражданских и избирательных правах», направленных на защиту правового положения негритянского и цветного населения США, преодоления дискриминации по цвету кожи. Анализируя изменения в государственном механизме США можно выделить ряд основных тенденций этих изменений:
1. Диффузия (рассредоточение) источников формирования государственной политики. Появляются различные «группы давления», так называемые лобби, стремящиеся воздействовать на исполнительную и законодательную власть с целью принятия тех или иных решений.
2. Усиление исполнительной власти, централизации ее в руках президента.
3. Усиление государственного вмешательства в экономическую жизнь страны.
Становление последней тенденции в значительной мере связано с проведением политики «нового курса» президента Ф.Рузвельта и созданием антикризисного механизма.
Уровень развития американского общества сделал необходимым отказ от принципа «невмешательства» и переход к государственному регулированию экономических и социальных отношений. Прежде всего это выразилось в принятии административного законодательства. В 1914 г. принимается закон Клейтона, уточнивший и дополнивший закон Шермана 1890 г., запретивший применение антимонопольного законодательства к профсоюзам. В 1906 г. создается Министерство торговли и труда, наделенное полномочиями по регулированию междуштатной торговли и реализации антитрестовского законодательства.
В 1913 г. для контроля за банковской деятельностью была создана
Федеральная резервная система. Она должна была контролировать
выпуск денежных знаков, устанавливать банковский процент по
кредитам, выполнять функции налогового органа.
Острейший экономический кризис, охвативший Соединенные Штаты в 1929 году, привел к падению производства до 56 % от докризисного, банкротству 40 % банков страны, появлению 17 млн. безработных, сокращению национального дохода на 48 %. Правящая элита во главе с президентом Гувером, исповедуя принципы невмешательства государства в экономику, не приняла никаких существенных мер.
В 1932 г. президентом США стал Франклин Делано Рузвельт, кандидат от демократической партии. Он выдвинул программу вывода страны из кризиса, вошедшую в историю под названием«Нового курса». Она включала в себя мероприятия по стабилизации денежной системы страны, поддержке промышленности и сельского хозяйства, сокращению безработицы и выполнению ряда социальных программ.
В целях сокращения безработицы была создана «Администрация развития общественных работ». Безработных направляли в специально созданные «трудовые лагеря», занимавшиеся строительством и ремонтом дорог, мостов, аэродромов.
Серьезным изменениям подверглось трудовое право и социальное законодательство. В 1935 г. был принятзакон Вагнера, легализовавший в общефедеральном масштабе деятельность профсоюзов. Запрещалось уголовное преследование трудящихся за создание профсоюзов и участие в легальных забастовках. Предприниматели обязывались заключать с профсоюзами коллективные договора и не принимать на работу рабочих, не состоящих в профсоюзах(принцип «закрытого цеха»). Признавалось право забастовки, если нарушались предписания закона. Для контроля за выполнением закона было создано Национальное управление по трудовым отношениям. Нарушители закона подвергались судебному преследованию.
В 1935 г. был принят также общефедеральный закон о социальном обеспечении. Были установлены выплаты пенсий по старости гражданам США от 65 лет, имеющим определенный ценз оседлости и определенный уровень заработка. Для формирования пенсионного фонда были установлены налоги на предпринимателей в 1 % от выплаченной зарплаты и на доходы работников в 1 %. И тот и другой налоги должны были увеличиваться на 0,5 % каждые три года.
В 1938 г. принимается закон о справедливом найме рабочей силы, фиксирующий максимальную продолжительность рабочего времени и минимальный уровень заработной платы.
В период после Второй мировой войны в США предпринимались неоднократные попытки ревизии «нового курса», но основные принципы государственного регулирования экономики и социальных отношений не только сохранились и получили дальнейшее развитие, но и были восприняты многими развитыми государствами мира.
В 1957 1965 гг. в США под нажимом движения негритянского населения против расовой дискриминации принимаются: Закон о гражданских правах 1957 г., Закон о гражданских правах 1964 г. и Закон об избирательных правах 1965 г., которые запретили практику расовой сегрегации, дискриминацию в общественной и политической жизни и установили некоторые гарантии избирательных прав.
На основе общефедерального законодательства соответственно демократизировались избирательные законы в отдельных штатах. Хотя проведенные преобразования и не устранили все архаические цензы, действующие в отдельных штатах, тем не менее сделали избирательное право в основном равным и всеобщим.
Заметные успехи наметились в области выравнивания других гражданских прав белого и цветного населения. В 60-70 гг. принимаются законы против расовой дискриминации в сфере образования, бытового обслуживания, трудовой деятельности.
Принципиальные различия между демократами и республиканцами в основном исчезли спустя некоторое время после окончания войны между Севером и Югом. Это особенно ярко продемонстрировали, президентские выборы 2000 г., на которых расхождение между голосами, отданными за кандидатов в президенты, было столь мало, что победа определялась судебным решением. Тем не менее, накал избирательной борьбы между ними сохранился, поскольку каждая из этих партий; выражает интересы соперничающих в борьбе за власть группировок, доминирующих в экономике и политике. Борьба за рядового избирателя иногда побуждает партийных руководителей выступать с разоблачениями в коррупции и других противоправных действиях своих оппонентов. Но вместе с тем фактическая монополия двухпартийной системы с ее опорой на «средний класс» лишает другие общественные организации надежды на успех в ходе выборов.
Одной из существенных тенденций изменений в государственном аппарате является диффузия (рассредоточение) источников формирования государственной политики. В этой области все большую роль начинают играть предпринимательские союзы и другие подобные им ассоциации, известные как «группы давления». В середине XX века их насчитывалось более 3 тысяч, затем количество их уменьшилось главным образом за счет укрупнения. Наиболее значительными среди них продолжают оставаться Национальная ассоциация промышленников (НАП) и Торговая палата.
Группы давления выполняют как экономические, так и политические функции. На основе прогнозов экономического и социально-политического развития, разработанных высококвалифицированными специалистами, эти объединения подготавливают различные меморандумы, рекомендации и даже фактически основные тезисы будущих законопроектов, которые потом направляются президенту, конгрессу, властям штатов. Подобные документы, разумеется, не являются обязательными для государственных властей, но последние в своей политике учитывают требования «большого бизнеса». Крупнейшие финансово-промышленные объединения применяют и другие каналы воздействия на правительство, включая, в частности, партийный аппарат.
Другая важная тенденция связана с централизацией государственной власти. В настоящее время этот процесс, обусловленный многими причинами, среди которых интересы крупнейших корпораций занимают особо важное место, приобрел более завуалированные формы, чем это было в период установления военной администрации в южных штатах.
США был относительно невелик, чем существенно отличался от бюрокрагизированных государств континентальной Европы. Но уже в XX веке президент имел под своим началом большой бюрократический аппарат управления, компетенция которого распространялась на важнейшие сферы государственной и гражданской жизни всей страны. К этому времени в США действовали по меньшей мере 3 типа государственных учреждений:
3) многочисленные и разнообразные временные «комиссии», «бюро», «советы», «коллегии», «администрации», создаваемые на время для выполнения определенных, жизненно важных для страны задач.
Усиление централизации государственной власти нашло отражение и в порядке назначения высших должностных лиц. В соответствии с конституцией назначение президентом глав департаментов, послов и некоторых других высших должностных лиц требует предварительного согласия сената; назначение всех других федеральных чиновников предполагает их последующее утверждение сенатом, замещение всех второстепенных постов сенат может доверить президенту. На практике роль президента в этом процессе, как правило, оказывалась более значительной. Этому косвенно содействовало установившееся еще в XIX веке фактическое деление аппарата управления на «гражданскую службу», состоящую из несменяемых чиновников-профессионалов, и «правительственную службу», состоящую из высших должностных лиц, назначаемых вновь пришедшим к власти президентом и уходящих вместе с ним (так называемая «система добычи»). Согласно установившейся традиции президент, назначая таких должностных лиц, вправе рассматривать их не более как своих доверенных советников. На образуемые такими должностными лицами коллегиальные органы обычно не возлагается солидарной ответственности. Они считаются доверенными лицами президента и несут ответственность перед ним. И сенат обычно признает это.
Структура государственного управления отличается особенностью, обусловленной федеративным устройством США. В стране не сложилось формально единой государственной службы. Каждый штат имеет свой административный аппарат управления, что впрочем не означает разобщённости госаппарата в масштабах страны. Распоряжения президента и глав общефедеральных ведомств выполняются, чему в немалой степени способствуют находящиеся в их распоряжении различные средства давления, в первую очередь финансовые.
К середине XX века особую значимость приобрели такие государственные учреждения, как Федеральное бюро расследования, Центральное разведывательное управление, Совет национальной безопасности, Министерство обороны. Президенты, опираясь на них, получили возможность принимать важные государственные решения, превышая при этом свои полномочия, предоставленные им конституцией. Особенно это сказывалось в решении вопросов о войне и мире. Не считаясь с предписаниями конституции, президенты неоднократно, без предварительной санкции конгресса, отдавали приказы о начале военных действий на территории других государств, что по существу означало ведение там войны. Весьма авторитарно веласебяисполнительная власть и внутри страны. Показательно в этом отношении ее вторжение в область законодательства. Посредством так называемых «исполнительных приказов», формально призванных конкретизировать должное исполнение принятых законов, президенты, по существу, приобрели в известном смысле право на «делегированное законодательство». В XX в. в США возросла роль Министерства юстиции и прокуроров (атторнеев)по контролю за соблюдением законности.
В итоге централизация привела к усилению федеральной власти во главе с президентом. Вместе с тем усиление исполнительной власти не означало подмены ею других ветвей власти. Законодательная и судебная власти продолжают оставаться важным звеном системы «сдержек и противовесов». Здесь особое значение имеют финансово-бюджетные права конгресса, возможность судебного обжалования административных распоряжений, утверждение сенатом представленных президентом кандидатур на занятие должностей, право импичмента.
Особенности развития государства в США в Новейшее время
Государственно-правовое развитие США в конце XIX — первой четверти XX в.
Экономический подъем
С 1870-х гг. в связи с бурным развитием нефтедобычи, сталелитейной промышленности, строительства и транспорта начался экономический подъем страны. Появились первые крупные монополистические объединения, подавляющие средние и мелкие фирмы, поэтому их деятельность правительство пыталось ограничить. В этих целях был принят ряд так называемых «антитрестовских» актов:
Однако в борьбе с монополизмом американское правительство действовало, в общем-то, безуспешно.
Экономическая мощь США еще более возросла после Первой мировой войны, в которой государство участвовало с апреля 1917 г. на стороне Антанты и потеряло около 56 тыс. человек. Концентрация капитала достигла невиданных размеров (несколько десятков концернов, трестов, синдикатов). Практически ничего не потеряло государство и после авантюрной интервенции в Россию в 1920 г.
Продолжалось усиление центральной власти. Так, в 1908 г. для расследования нарушений федеральных законов при Министерстве юстиции США было создано Федеральное бюро расследований (ФБР), а в 1913 г. для усиления контроля в финансовой сфере организуется Федеральная резервная система — объединение 12 федеральных банков с функциями центрального эмиссионного банка (контроль над денежной массой и процентами банковских кредитов). В 1917 г. был введен контроль над производством, сырьем и топливом, упорядочены отношения во внешней торговле.
В соответствие с требованиями времени развивалось федеральное конституционное законодательство. Так, были приняты поправки к Конституции:
XVI — о подоходном налоге (в 1909 г., действует с 1913 г.);
XVII — о прямом избрании сенаторов (в 1913 г.);
XVIII — о введении «сухого закона» (в 1917 г., вступила в действие в 1920 г., ликвидирована XXI поправкой в 1933 г.);
XIX — об отмене отрицания или ограничения федеральным правительством или отдельными штатами избирательных прав под предлогом пола (действует с 1920 г.).
США в условиях мирового экономического кризиса (политика «Нового курса»)
В 1929 г. вследствие обвала на фондовой бирже Соединенные Штаты поразил глубокий финансовый кризис, отразившийся на всем капиталистическом мире, который получил название Великой депрессии 1929—1933 гг. В США он привел к кризису перепроизводства, когда покупательная способность населения упала до катастрофического минимума. Полная дезорганизация банковской системы вызвала остановку половины заводов, массовое разорение ферм (17 млн безработных), манифестации трудящихся и ожесточенные столкновения их с полицией.
Правительство под руководством президента Ф. Рузвельта (1882—1945) стало предпринимать экстренные меры для выхода из сложившейся ситуации. В результате была внедрена новая концепция взаимоотношений государства и рынка, где в отличие от ранее существующей модели «государство — ночной сторож» государственное участие в экономических отношениях приобрело активные формы. Эта программа, получившая название «Новый курс Рузвельта» (1932—1935), рассматривалась как политика государственного вмешательства в частные экономические отношения («новая сделка»).
Можно отметить следующие важнейшие действия правительства.
1. Восстановление банковской системы. Так, после закрытия всех банков в стране нескольким вновь открытым выданы государственные кредиты. Весь золотой запас и золото населения были скон-центрированы в государственном казначействе, а над торговлей ценными бумагами установлен жесткий контроль.
2. Восстановление промышленности и сельского хозяйства, в том числе:
К 1935 г. «новый курс» Рузвельта свою задачу в основном выполнил и по решению Верховного суда США был прекращен. Однако заложенные тенденции продолжали давать свои результаты.
Активное вмешательство государства в социальную сферу в США началось еще в первой четверти XX в. Так, для женщин и детей, а также для работников некоторых железных дорог вводился восьмичасовой рабочий день, установливалась ответственность нанимателей за несчастные случаи на производстве. В некоторых штатах в 1923 г. были введены законы о пенсиях по старости. Перечень социальных прав еще более расширился в результате решительных шагов администрации по выходу из мирового кризиса в период с 1933 по 1938 г.:
Кроме того, был принят ряд поправок к Конституции США, напрямую связанных с чрезвычайными условиями выхода из кризиса:
XX — изменение срока вступления в должность президента США — 20 января (вместо 4 марта) и членов конгресса — с 3 января (до этого был первый понедельник декабря следующего после выборов года); поправка вступила в действие с 15 октября 1933 г.;
XXI — отмена XVIII поправки (о введении «сухого закона») в декабрь 1933 г.
Развитие экономического и политического законодательства США во второй половине ХХ в.
Законы против профсоюзов и коммунистов
После Второй мировой войны администрация президента США Г. Трумэна (1884—1972) продолжила традиции «нового курса», но уже под названием «справедливого курса», который, однако, оказался в русле консерватизма и реакции.
Как уже отмечалось, закон Вагнера 1935 г. (Акт «О национальных трудовых отношениях») признал коллективные договоры, разрешил организацию профсоюзов и ввел запрет на их судебное преследование, легализовал стачки и бойкоты.
Однако сразу после Второй мировой войны произошло существенное ограничение прав профсоюзов, фактически аннулировавшее положения закона Вагнера:
Позднее положение профсоюзов было еще более ужесточено законом Лэндрама—Гриффина 1959 г.: государства получило право вмешиваться в процесс выборов в профсоюзные органы, определять размеры членских взносов, требовать представления в Министерство труда отчетов, копий уставов, постановлений профсоюзов и пр.
В политической сфере также произошли изменения. Еще в начале войны в условиях тотальной «шпиономании» для пресечения немецко-фашистской пропаганды в США в 1940 г. был принят закон Смита («О регистрации иностранцев»), согласно которому любой иностранец мог быть выслан из пределов США, подвергнут тюремному заключению на срок до десяти лет и штрафу до 10 тыс. долл. В послевоенный период, после проведенной проверки лояльности государственных служащих в 1947 г., этот закон был успешно обращен против левых сил, и прежде всего против легализовавшихся в 1923 г. и приобретших за время войны немалую политическую силу коммунистов, поэтому его положения действовали вплоть до 1969 г.
Все вышесказанное получило логичное продолжение в законе Маккарена-Вуда 1950 г. (закон о внутренней безопасности, действовал до 1967 г.). Он исходил из того, что компартия является организацией, действия которой направляются изза границы, поэтому устанавливал: обязательность регистрация ячеек и их членов в министерстве юстиции, а также предоставления финансовой отчетности, запрет на занятие административных должностей коммунистами и представителями иных леворадикальных организаций, на выдачу им загранпаспортов (за нарушение штраф — 10 тыс. долл., тюремное заключение до трех лет).
Однако с течением времени большинство положений законов времен «политики маккартизма» было опротестовано и отменено Верховным судом США, и к 1967 г. открытые преследования коммунистов прекратились.
Конституционно-правовое развитие США
В течение XX в. В Конституции США были внесены некоторые поправки, которые вводили радикальные изменения в избирательную сферу:
XIX — предоставление женщинам пассивного и активного избирательного права (1920);
XXII — запрещение первому лицу замещать пост президента в течении более чем двух сроков, а также лишение права вице-президентам избираться на президентский пост более одного раза (1951);
XXIII — предоставление права голоса на президентских выборах жителям столичного округа Колумбия;
XXIV — отмена ограничений избирательных прав на выборах в органы управления штатов в связи с неуплатой налогов (1964);
XXV — установление порядка преемственности в замещении постов президента и вице-президента США;
XXVI — снижение возрастного ценза на федеральных выборах с 21 до 18 лет (1971);
XXVII — о начале действии закона, повышающего денежное вознаграждение конгрессменам — только для депутатов «следующего созыва» (принята в 1988 г., действует с 1992 г.).
Кроме того, следует отметить законы 1957 и 1964 гг., окончательно отменившие дискриминацию темнокожего населения (деятельность священника Мартина Лютера Кинга против расовой сегрегации). Что касается проблемы правового равенства женщин, то оно в рассматриваемый период было провозглашено только в 17 штатах.
Политика активного государственного вмешательства в экономику, проводимая с начала 1930-х гг., стала сворачиваться с приходом к власти республиканцев во главе с Р. Рейганом (срок его президентства охватывал 1981—1989). Усилия были сосредоточены на реализации монетаристского курса, антиинфляционных мерах, сокращении государственных расходов и т.п.
Возникновение и особенности права США
Развитие источников права
В общих чертах право США складывалось еще в колониальный период — в течение XVII—XVIII вв. В британских колониях применялись самые элементарные положения английского права, а также нормы, складывающиеся в результате повседневной деятельности поселенцев — общее право. Говоря об истоках возникновения права США, юрист Паунд сказал: «Незнание права — основной фактор формирования американского права». Действительно, пестрота населения, огромные малолюдные территории штатов и практически отсутствие всяких связей между ними, а также отсутствие юристов среди колонистов не могло обеспечить полноценного применения английского общего права, к тому же сформированного в условиях неизвестного американским территориям феодального общества. Поэтому в XVII в. в некоторых колониях действовало «право», основанное на Библии и широко толкуемое судейским усмотрением.
После образования независимого государства необходимость в самостоятельном американском праве стала чрезвычайно актуальной. Но до середины XIX в. США находились в стадии становления и приобретения новых территорий, на которых исторически действовали нормы романо-германского права, вступающие в противоречия с принципами англосаксонского. В результате этой пестрой смеси было создано особое общее право — американского типа. Его основными отличительными чертами являются:
Время от времени предпринимались попытки кодификации сложившихся норм (Массачусетс, 1634 г.; Пенсильвания, 1682 г.; Виржиния, 1796 г.; Нью-Йорк, 1848 г.; Калифорния, 1872 г.).
Несмотря на то что американское право — это в основном право судебной практики, еще с середины XIX в. в правообразовании стала отчетливо проявляться роль законодателя. В большинстве штатов были созданы отраслевые кодифицированные акты (например, Уголовный кодекс штата Нью-Йорк 1967 г.), предпринимались также попытки расширения этой тенденции до масштабов всего государства (Примерный Уголовный кодекс США 1962 г.). Более того, в настоящее время действует постоянно пополняемый Свод законов США, состоящий из 50 отраслевых разделов.
Особой характеристикой американского права является его федерализм: право США состоит из права Федерации и права 50 отдельных штатов. Эти штаты — по сути самостоятельные государства, которые благодаря X поправке к Конституции имеют широкую законодательную компетенцию, а вмешательство федеральных властей всегда является исключением. Поэтому сложилось такое взаимодействие, когда центр принимает законы общей направленности, а штаты детализируют и конкретизируют их (принцип остаточной компетенции). В итоге в повседневной жизни наиболее важным для граждан и для юристов является право именно штатов.
Развитие уголовного права США
Американское право сложилось на основе накопившихся за столетия судебных прецедентов в самых различных штатах. Поэтому до настоящего момента единого уголовно-правового акта нет. Почти все штаты имеют свои уголовные кодексы, принятые в разное время и характеризующиеся крайней противоречивостью. Практически единственными ориентирами для обновления и сближения уголовных кодексов штатов являются Примерный Уголовный кодекс США 1962 г. и Комплексный закон о контроле над преступностью 1984 г. (назначение и исполнение наказания и меры борьбы с опасными преступлениями и рецидивистами).
В силу исторически сложившегося распределения компетенции Федерации и штатов федеральные уголовно-правовые акты имеют весьма ограниченное действие (например, ответственность за преступления федеральных служащих; совершение преступлений, связанных с пересечением границ между штатами, наркотиками, сбытом похищенных автомашин). Федеральные законы не предопределяют решения штатов. Подавляющее большинство правонарушителей привлекается к ответственности по законам отдельных штатов.
Преступные деяния традиционно делятся на две основные категории:
По Закону «О компьютерных преступлениях» 1984 г. эти виды преступлений различаются, например, так: компьютерная фелония — виновный мошеннически обогащается за год на 5000 долл. и более, что наказывается штрафом 10 000 долл. и лишением свободы сроком до десяти лет; компьютерный мисдиминор, виновный в том, что использует, модифицирует или расшифровывает информацию на ту же сумму в течение года, наказывается штрафом 5000 долл. и тюремным заключением на срок до одного года.
Основными наказаниями являются смертная казнь, лишение свободы, пробация, штраф, а дополнительными — конфискация, обязательность возместить причиненный ущерб, лишение одного из прав, трудовые услуги в общественных интересах и др.
Смертная казнь применяется за наиболее опасные государственные и общеуголовные преступления, в том числе за организацию убийства президента, члена кабинета министров, члена Верховного суда, за государственную измену, шпионаж, за угон самолетов, ограбление банков, поджог федеральной собственности и т.д. Она применяется в 36 штатах к преступникам с 16-летнего возраста (решение Верховного суда 1988 г.): электрический стул, газовая камера, расстрел, повешение, инъекция. Предусмотрена возможность обжалования решения суда в высших судебных инстанциях штатов или в Верховном суде США и помилования — губернатором штата. С 1967 г. введен мораторий на приведение в исполнение («очередь смертников»).
В сфере лишения свободы с 1870 г. повсеместно господствовала система неопределенных приговоров, при которой суд определял лишь минимальный и максимальный сроки лишения свободы для данного преступления. Например, фелония класса А (умышленное убийство с отягчающими обстоятельствами) могла быть наказана лишением свободы на срок от 20 до 70 лет. Реальный срок заключения зависел от решения комиссии по условно-досрочному освобождению (администрация исправительного заведения). С 1984 г. федеральные суды обязали назначать фиксированные сроки.
Широкое распространение имеет пробация («испытание»), при которой осужденный к лишению свободы, оставаясь на свободе, направляется под наблюдение чиновника службы пробации, но за нарушение установленного режима отправляется в тюрьму.
Основным наказанием за большинство преступлений является штраф, размер которого по закону от 1984 г. может составлять 25 000 до 250 000 долл. и выше.