Изменения в государственном строе Англии в Новейшее время
Изменения в государственном строе Великобритании в XX в.
Начиная с принятия Акта о престолонаследии, Великобритания вступила на путь последовательной и постепенной демократизации общества, проявляющейся прежде всего в существенном реформировании парламентской системы, системы местного самоуправления и социально-экономической сферы. И хотя далеко не всегда это движение было беспрепятственным, таких потрясений, как в иных странах, особенно во Франции, она не знала.
Напомним некоторые крупные вехи в истории становления британского общества:
Особенностью государственного строя Великобритании в XX в. являлось его преобразование путем сохранения и гибкого изменения учреждений феодального происхождения — монархии и парламента и усиления роли исполнительной власти. Эти закономерности проявлялись в следующих тенденциях.
1. Изменение в июле 1917 г. наименования правящей Саксен-Кобург-Готской династии на британское — Виндзорская.
2. Последовательная демократизация избирательного права, которая после реформ XIX в. привела в 1918 г. («Акт о народном представительстве») к наделению правом голоса женщин (не моложе 30 лет и при условии ежегодного дохода мужей в 5 фунтов стерлингов) и, наконец, к всеобщему избирательному праву с 21 года в 1928 г. (в 1969 г. возрастной ценз был снижен до 18 лет).
3. Начатое в конце XIX в. понижение значимости парламента, продолжившееся и далее:
4. Усиление значения правительства, активно начатое в годы Первой мировой войны (на фоне приостановленного «Хабеас корпус акт» 1679 г. и введенного вместо него «Акта о защите королевства») и выразившееся в последовательном расширении его чрезвычайных полномочий:
Такая практика делегированного законодательства привела к концентрации в руках кабинета министров (около 20 важнейших членов правительства во главе с премьер-министром, избранным из примерно 100 министров) всех важнейших полномочий в сфере внутренней и внешней политики, что явилось причиной существенного увеличения числа отраслевых министерств.
5. Установление жесткого контроля над деятельностью органов местного управления с возможностью сокращения дотаций в случае «неразумных» действий органов самоуправления (акты 1929— 1933 гг.) и стремление к дальнейшей регламентации деятельности этих органов вплоть до жесткого подчинения их центральным государственным учреждениям — министерству охраны окружающей среды и другим ведомствам (акт 1993 г.).
Также к существенным событиям XX в. необходимо отнести падение колониальной империи, которое началось с серии острых выступлений в старейшей британской колонии — Ирландии в 1916—1921 гг. и фактического отпада Канады в 1923 г. В этой связи правительство перед лицом нарастающих тенденций со стороны других доминионов было вынуждено объявить в Вестминстерском статуте 1931 г. о признании их суверенитета, но в рамках членства в Британской империи (с 1947 г. — «Британского Содружества наций», состоящего из 50 государствбывших британских колоний).
Экономические, социальные и правовые реформы
Для преодоления кризисных явлений в экономике страны, и прежде всего стремительной инфляции после Второй мировой войны, правительству пришлось пойти на кардинальные реформы этой сфере. Традиционное невмешательство государства в развитие социально-экономической сферы стало корректироваться жестким контролем кабинета министров посредством бюджетной политики государства. Кроме того, в 1962 г. был создан Национальный совет экономического развития, принят пятилетний «Национальный экономический план» (в 1965 г.), проведена широкомасштабная национализация убыточных предприятий и отраслей промышленности.
Регулирование социальных отношений дополнилось законами, существенно расширяющими систему страхования работников и упорядочения пенсионного обеспечения, создающими единую систему здравоохранения в стране и совершенствующими систему начального, среднего и высшего образования. С 1992 г. введен в действие комплекс законов («Хартия граждан»), определяющих требования к качеству и основные критерии эффективности предоставляемых различным категориям поданных короны социальных услуг.
В последние годы в Великобритании прошла серия конституционных реформ, направленных на совершенствование государственного строя, в ходе которых Шотландия получила право на создание своего парламента, а Уэльс и Северная Ирландия — ассамблеи (в 1998 г.). В рамках парламентской реформы существенным изменениям подверглось формирование палаты лордов, что выразилось в существенном сокращении числа пожизненных пэров.
В настоящее время Великобритания продолжает оставаться конституционной монархией, в которой монарх формально является главой государства, но с полномочиями, фактически значительно урезанными в пользу кабинета министров. Он командует вооруженными силами страны, имеет право назначения премьер-министра и министров, других высших государственных чиновников, объявления войны и мира, помилования, наложения вето на решения парламента, его созыва и роспуска и т.д. Однако в соответствие с принципом контрасигнатуры все его акты не могут вступить в действие без подписи главы правительства и одного из министров.
Значительную роль в обществе играет судебная система, реформированная в 1970—1990-х гг.
Высшей апелляционной инстанцией, как и прежде, является палата лордов. Она состоит из лорда-канцлера и специальных лордов-судей. Верховный суд Англии и Уэльса, складывающийся из трех отделений — королевской скамьи, канцлерского и семейного, включает в себя три самостоятельных учреждения — Апелляционный суд, Высокий суд и Суд короны (1971 г.). В свою очередь, Отделение королевской скамьи состоит из Суда адмиралтейства и Коммерческого суда.
Судами первой инстанции, рассматривающими подавляющее большинство всех дел, являются 350 судов графств (гражданские дела) и магистратские (мировые) суды (уголовные дела).
Кроме перечисленных судов, в государстве действуют также специализированные суды — трибуналы (промышленный, суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, служба парламентского уполномоченного по делам администрации, суд коронера, военные и церковные суды).
Все судебные инстанции формируются путем назначения: высшие — монархом по представлению премьер-министра, низшие — лорд-канцлером.
Тема 24. Развитие государства и права Великобритании в Новейшее время
1. Государственный строй Великобритании в Новейшее время. Основные изменения в политической системе и государственном механизме Великобритании в XX веке.
2. Основные изменения праовой системы Великобритании в Новейшее время.
В XX вв. Англии сохраняется двухпартийная система, сущность которой заключается в господстве на выборах двух основных партий. Но ее структура претерпевает серьезные изменения.
После досрочных парламентских выборов 1923 г. на смену либеральной партии приходит партия лейбористов, которая занимает место официальной оппозиции. Но окончательно закрепиться в двухпартийном тандеме с консервативной партией партия лейбористов смогла лишь после Второй мировой войны.
Значительные изменения в период после Первой мировой войны произошли в государственном строе. Основные изменения были связаны как с определенными реформами конституционного характера, так и, главным образом, с модификацией прежних конвенций неписаной конституции.
Основные предпосылки усиления исполнительной власти были заложены в конце XIX века, а события XX века создали благоприятные условия для ее реализации. Одним из таких событий явилась Первая мировая война. К числу важнейших ее последствий относится дальнейшее законодательное и фактическое расширение полномочий правительства. В первый же год войны было приостановлено действие Хабеас Корпус Акт. В 1914 г. принимается «Акт о защите государства», передающий (на законном основании) на время войны всю полноту власти в руки правительства. По окончании войны этот акт был отменен, однако некоторые права, врученные правительству в качестве временных и экстраординарных, применялись и после их официальной отмены. Кроме того, было положено начало практике издания законов, предоставляющих правительству чрезвычайные полномочия.
В 1920 г. был принят закон о чрезвычайных полномочиях, который носил уже не временный характер, а являлся постоянно действующим актом. Этот закон предусматривал возможность издания правительством oт имени короля указа о введении в стране чрезвычайного положения, если какое-либо лицо или группа лиц своими действиями будет нарушать нормальную жизнь общества (мешать снабжению продовольствием, водой, топливом). В условиях чрезвычайного положения правительство может применять любые меры, которые сочтет необходимыми для поддержания общественной безопасности и нормальной жизни общества. Содержание акта позволяло его применять против забастовок, что и делалось неоднократно на практике.
Накануне Второй мировой войны, в 1939 г., парламентом принимается новый Акт о чрезвычайных полномочиях, предоставляющий исполнительной власти право на издание таких предписаний, которые представляются правительству необходимыми для обеспечения общественной безопасности, защиты государства, поддержания общественного порядка.
Предоставляя правительству чрезвычайные полномочия, парламент фактически передал ему власть законодательную. Получает распространение так называемое «делегированное законодательство».
«Делегирующий акт» наделял исполнительную власть правом издавать нормы в «развитие закона». В случае необходимости возможно было изменение самого «делегирующего» статута. Формы делегированного законодательства были самыми разнообразными: распоряжения, приказы, указания, инструкции министров и т.д.
Делегированное законодательство является одним из проявлений всемогущества кабинета министров. Парламент практически утратил контроль над деятельностью органов управления. Палата общин лишилась ведущей роли в осуществлении политической власти. При помощи партийной системы правительство контролирует палату общин.
Право премьер-министра в любое время добиться роспуска
парламента способствует еще большему усилению власти кабинета,
результатом такой диктатуры кабинета министров является то, что он может сначала действовать, а потом уже ожидать одобрения своих
действий со стороны парламента.
Одновременно происходит усиление роли премьер-министра,
получившего возможность самостоятельно осуществлять все
важнейшие назначения и перемещения внутри правительства,
определять порядок работы кабинета и его повестку дня, решать,
вопросы о созыве и роспуске палаты общин и т.д. Это позволяет говорить о том, что система «правления кабинета» была заменена “системой правления премьер-министра», и даже о «президентском стиле правления».
Существенные изменения произошли и в избирательной системе страны.
Первая избирательная реформа была проведена непосредственно после Первой мировой войны в 1918-1919 гг. Согласно закону 1918 г. право голоса получили все лица мужского пола, достигшие 21 года и удовлетворяющие требованиям ценза оседлости (6 мес.), либо владеющие помещениями для деловых занятий.
Женщины имели право голоса, если достигли возраста 30 лет и владели недвижимостью с годовым доходом не ниже пяти фунтов стерлингов, либо состояли в браке с лицом, удовлетворявшим данное условие. Таким образом, новый избирательный закон вводил всеобщее мужское и
частичное женское избирательное право.
Новый этап в демократизации избирательною права наступил
после Второй мировой войны. Акт о народном представительстве
1948 г., принятый лейбористским правительством, внес изменение в
распределение избирательных округов и, что более важно, отменил
двойной вотум(право голосовать дважды в различных избирательных
участках). Наконец, в 1969 г. лейбористское правительство принимает Акт о народном представительстве, которым возрастной ценз снижается с 21 года до 18 лет.
До настоящего времени частью политической системы и государственного аппарата являются корона и палата лордов, хотя и их статус претерпевает изменения.
Закон 1949 г. об изменении Акта о парламенте 1911 г.(ограничивал права палаты лордов), сокративший до одного года срок возможного вето палаты лордов в отношении нефинансовых биллей, имел целью ослабить власть верхней палаты. Однако палата лордов все еще обладает довольно значительной возможностью чинить препятствия деятельности палаты общин. Так, в 1965 г. лорды провалили законопроект об отмене смертной казни. Попытка консерваторов в 1958 г. расширить полномочия палаты лордов окончилась неудачей. В 1999 г. лейбористское правительство Т. Блэра внесло законопроект о лишении права решающего голоса наследственных лордов. С этим предложением согласились и корона, и сама палата лордов. Однако верхняя палата еще достаточно сильна, чтобы тормозить работу избираемой нижней палаты. Палата лордов остается высшей апелляционной инстанцией в отношении всех судов Великобритании. Обладая большим влиянием, верхняя палата способна оказывать и сильное политическое давление.
Все эти полномочия считаются простой формальностью. Согласно английской конституционной доктрине глава государства должен действовать по совету своих министров. При этом монарх не обязан
следовать всем рекомендациям советников; он имеет право отказать в своем согласии на такую политику, которая, по его мнению, разрушает основы английской конституции. В связи с этим королева может отправить кабинет министров в отставку, распустить парламент, отказать в утверждении билля и т.д. В то же время нужно отметить, что многие свои полномочия монархи не реализовывали в течение столетий. Однако благодаря своим конституционным правам монархия может оказать серьезную поддержку господствующему классу.
В годы Первой мировой войны в Великобритании была впервые
создана постоянная армия и введена всеобщая воинская повинность,
позднее отмененная.
Фактическое руководство полицейскими силами осуществляется Министерством внутренних дел Великобритании, хотя полиция по-прежнему состоит из отдельных местных формирований. Закон о полиции 1964 г. наделяет министра внутренних дел правом проводить слияния полицейских формирований, определять размер субсидий для содержания местной полиции. Акты о предотвращении терроризма (1974, 1975, 1979 гг.), закон о полиции 1986 г. дали полиции широкие полномочия по проведению арестов «подозрительных лиц» и лиц, «заинтересованных в терроризме», а также контролю за общественными мероприятиями.
В 70-90 гг. XX в. в Англии были проведены важнейшие реформы судоустройства. Закон о судах 1971 г. ликвидировал суды ассизов и четвертных сессий, передав их полномочия новому Суду короны и частично Высокому суду. Система высших судов Англии (Верховный суд) стала включать Высокий суд (гражданские дела), Суд короны (уголовные дела и часть гражданских дел) и Апелляционный суд (гражданское и уголовное отделения). Структуру и юрисдикция этих судебных органов регулируется Законом о Верховном суде 1981 г. Кроме того, в настоящее время первым в системе судов признается Европейский суд.
Законом 1990 г. был создан новый для страны институт адвокатуры. Законодательством 1960-1970 гг. для присяжных был отменен имущественный ценз, снижен возрастной ценз до 18 лет.
Вобласти местного самоуправления происходит усиление контроля центральных органов за деятельностью советов вгородах и графствах. Основным рычагом воздействия на деятельность органов местного самоуправления стала их финансовая зависимость от дотаций из центра. Акт 1929 г. о местном самоуправлении предоставил правительству право ограничивать размеры дотаций, если оно считало действия органов самоуправления «нецелесообразными». А закон 1993 г. о местном самоуправлении подробно определил порядок возникновения, структуру, аппарат, административные и финансовые аспекты деятельности. Любое действие органов местного самоуправления, выходящее за рамки закона, рассматривается как превышение полномочий и является недействительным.
В 1917 г. за английскими доминионами был признан статус автономных государств в составе Британской империи, а в 1923 г. за ними было признано право на самостоятельную внешнюю политику. В 1931 г. был принят Вестминстерский статут, закрепивший объединение английских доминионов в «Британское содружество наций» и определивший взаимоотношение его членов. Доминионы получили право проведения самостоятельной внешней и внутренней политики, право устанавливать дипломатические отношения, самостоятельную правовую систему; генерал-губернаторы назначались по рекомендации правительства доминиона.
Государственный строй современной Великобритании
Тема 21. Государство и право Великобритании в Новейшее время
План
1. Общие тенденции развития английского конституционализма
2. Государственный строй современной Великобритании
3. Демократизация избирательного права в Новейшей истории Великобритании. Повышение роли законодательства
4. Гражданское право Великобритании: источники и тенденции развития.
5. Уголовное право Великобритании: источники и тенденции развития.
Цель: сформировать понятие об общих тенденциях развития английского конституционализма, о государственном строе современной Великобритании, о различных реформах в области избирательного права, о делегированном законодательстве и институтах гражданского и уголовного права.
1. Общие тенденции развития английского конституционализма
В Новейшее время Великобритания по-прежнему является парламентарной монархией. До сих пор в стране нет конституции в ее формально-юридическом значении. Поэтому неписаная и некодифицированная Конституция Великобритании – это, прежде всего, конституционные обычаи – например, регулирующие статус премьер-министра, состав и функции кабинета. Согласно конституционному обычаю, к примеру, монарх не может не подписать акт, принятый обеими палатами парламента(в 1967 г. этот обычай был закреплен законом). Важный источник современной британской неписаной конституции – это статуты (законы) – как старые – Великая хартия вольностей 1215, Билль о правах 1689, Законы о парламенте 1911, 1949, так и новые – Закон о палате общин 1978, Законы о пэрах 1963 г. и 1999 г. и т.п. Конституционно-правовых статутов в настоящее время свыше 50. Прецедентное право или совокупность решений высших судов по конституционным вопросам – это наиболее исторически знаменитый источник английской конституции. Известна, например, английская конституционно-правовая формула, созданная прецедентом, – «монарх никогда не умирает». Доктрина, т.е. мнения известных ученых (Брэктона, Дайси) по соответствующим вопросам, также играет роль источника британского конституционного права, но лишь когда пробел в праве не урегулирован статутом, прецедентом, конституционным соглашением.
В конституционно-политической жизни современной Великобритании, как и в Соединенных Штатах Америки, важное место занято двумя партиями (принцип двухпартийной системы). Партии влияют на избирательную кампанию по выборам кандидатов на высшие должности в государственном аппарате, включая премьер-министра страны. До 1900 г. двумя основными партиями Англии были консерваторы и либералы. Консервативная партия оформилась на основе партии ториев XVII в., и в настоящее время выражает интересы крупных промышленных и финансовых собственников; либеральная партия, традиционно опирающаяся на средний класс, возникла на основе партии вигов. Но с начала XX в. место либералов заняла лейбористская партия – одна из ведущих партий Социалистического интернационала, возникшая в 1901 г. как результат подъема европейского социал-демократического движения и появления в Англии социалистических групп и организаций. С 1918 г. в уставе лейбористской партии появился пункт о создании общественной собственности на средства производства, а в 1924 г. лидер лейбористов Р. Макдональд сформировал первое лейбористское правительство.
В Хартии лейбористов 1947 г. фигурировала идея «построения государства всеобщего благоденствия». Практические установки партии подразумевали частичную национализацию промышленности, усиленное налогообложение крупного капитала (тогда как консерваторы выступали за укрепление свободного частного предпринимательства и сокращение разных видов социальной помощи со стороны государства). По партийному Уставу лейбористов 1950 г. коллективное членство (главным образом, тред-юнионов) обеспечило массовость этой партии – свыше 6,5 млн коллективных и до 0,3 млн индивидуальных членов к концу XX в. На парламентских выборах 2005 г. лейбористы получили 9 562 122 голоса. В 1989 году лейбористы приняли новую программу. В ней, в частности, сказано: «Мы живем в капиталистическом обществе, и наша цель – не привести его к социализму, а заставить капитализм работать лучше». Партия перестала называться партией рабочих, она стала партией среднего класса.
С середины XX века ситуация с правящими партиями выглядела следующим образом:
1945–1951 гг. – страной управляли лейбористы;
1951–1964 гг. – консерваторы;
1964–1970 гг. – лейбористы;
1970–1974 гг. – консерваторы;
1974–1979 гг. – лейбористы;
1979–1996 гг. – консерваторы (период правления Маргарет Тэтчер);
В обеих партиях действует хорошо отлаженный механизм, позволяющий корректировать политический курс до выборов. Каждый член лейбористской партии может претендовать на пост председателя партии и потребовать партийного референдума. Ежегодно после «тронной речи» в течение 28 дней любой депутат-консерватор, заручившись поддержкой двух своих коллег, может спровоцировать перевыборы председателя партии.
Конечно, в британской политической жизни участвуют и другие партии, например, коммунистическая, партия «зеленых», но двухпартийная система сохраняется как один из неписаных английских конституционных обычаев. Кроме того, в XX веке значительно возросла роль лидера партии. На выборах 1951 года выдающийся лидер консерваторов Уинстон Черчилль обратился к одному из избирателей: «Вы поддержите меня?», на что тот ответил: «Я скорее проголосую за дьявола». Черчилль парировал: «Но если ваш друг не будет баллотироваться, тогда вспомните обо мне». К слову, выборы 1951 года консерваторы выиграли.
Государственный строй современной Великобритании
Политическая структура Великобритании основана на принципе квази-унитарного государства и конституционной монархии.
КоронаВеликобритании по-прежнему считается символом стабильности «старой, доброй Англии» и поддерживается как институт большинством англичан. При отсутствии писаной конституции власть монарха определяется установившимися политическими обычаями – например, за ним формально сохраняется право абсолютного вето, роспуска парламента и назначения премьер-министра. Королева председательствует на заседаниях Тайного совета и раз в неделю заслушивает доклад премьер-министра. Кроме того, она остается главой Содружества, насчитывающего около 50 стран, в основном бывших колоний Великобритании.
Прочие королевские полномочия, включая назначение министров кабинета, объявление войны и т.п., входящие в компетенцию исполнительной власти, осуществляются от имени Короны (The Crown) или Верховной государственной власти Премьер-министром. Роль Британского монарха в публичной политике, в основном, ограничена церемониальными функциями, однако монарх сохраняет некоторые исключительные королевские прерогативы.
Справочно. Юридически главой британского государства по-прежнему является Корона (король либо королева) – источник суверенитета и символ единства нации. Согласно доктрине монарх юридически занимает первое место в системе государственных органов, теоретически возглавляя исполнительную власть. Монарх в Великобритании – это символ преемственности государства и гарантия стабильности в обществе. Согласно Акту о престолонаследии 1701 г. в Великобритании действует кастильская система, по которой наследование трона умершего или отрекшегося монарха осуществляется старшим сыном, а при его отсутствии – старшей дочерью (но: «младший сын исключает старшую дочь»). Правило «монарх никогда не умирает» подразумевает, что в Великобритании не может быть междуцарствия, ведь система престолонаследия предусматривает постоянное функционирование института монархии.
С 1952 г. престол занимает Елизавета II из династии Виндзоров. Английский монарх должен быть протестантом по вероисповеданию (монарх – глава англиканской церкви) и не вправе состоять в браке с католиком. Его положение в нынешней системе власти определяется формулой «царствует, но не правит». Формально корона обладает значительными полномочиями, большинство которых определяется доктринальным понятием «королевская прерогатива», другие же в Новейшее время закрепляются законом. Королевская прерогатива – это совокупность полномочий монарха по общему праву, как бы присущая монарху от природы. Теоретически полномочия эти «неотъемлемые» и не могут быть ограничены даже Парламентом. Вместе с тем сегодня любое из полномочий монарха, входящих в королевскую прерогативу, может при необходимости стать предметом ограничительного законотворчества палат.
В английском конституционном праве различают два основных вида прерогатив монарха – личные и политические. К числу личных прерогатив монарха относятся: право на особый титул (этот титул носит только один человек в государстве), на атрибуты монаршей власти (титул, корона, скипетр, держава, мантия, трон), на двор, состоящий из лиц, обслуживающих короля и членов его семьи (эти лица носят различные придворные титулы), на освобождение от уплаты налогов. От последней привилегии в конце XX в. Елизавета II добровольно отказалась из-за опросов общественного мнения, показавших, что большая часть жителей страны неодобрительно реагирует на неуплату налогов королевской семьей. Личная прерогатива монарха включает также право на содержание за счет средств государственного бюджета. Так, в 1995 г. Парламент установил, что выплаты по цивильному листу на предстоящие 10 лет должны составить 7,9 млн. фунтов в год, а в 2000 г. лейбористское правительство Тони Блэра заморозило эту сумму. Кроме того, монарх, наследник престола и некоторые члены королевской семьи обладают значительной недвижимой собственностью (земли, дворцы), которая может приносить им доход, но отчуждать ее они не могут – в противоположность ценным бумагам, которыми распоряжаются свободно.
Еще одним примером личной прерогативы является давний конституционный прецедент, гласящий, что «монарх не может поступать неправильно («плохо»). Поэтому в плане личного судебного иммунитета монарх – лицо неприкосновенное, которое не может быть задержано, не подлежит уголовной, административной, гражданской ответственности – хотя Корона как институт власти может выступать ответчиком в суде.
Теоретически монарх нейтрален, так как не является членом какой-либо партии и не подлежит политической ответственности в связи с управлением государством (за монарха в силу правила о контрасигнатуре отвечают министры). Но существуют политические прерогативы британской Короны. Королева председательствует на заседаниях Тайного совета и еженедельно заслушивает доклад премьер-министра. Корона формально остается главой Содружества наций, насчитывающего более 50 стран (бывших колоний Великобритании). Еще Вестминстерский статут 11 декабря 1931 г. отменил право правительства Великобритании вмешиваться во внутренние дела доминионов и запретил английскому парламенту издавать обязательные для стран Содружества законы. Сейчас Содружество – это формально-юридическое сообщество бывших британских колоний, доминионов, протекторатов, подмандатных территорий, 18 из которых официально считают британскую корону главой своего государства.
Как отмечалось, наряду с двумя палатами монарх считается составной частью Парламента. Но парадокс состоит в том, что, являясь частью Парламента, монарх не вправе посещать его заседания без специального приглашения. Правда, из этого правила есть исключение, связанное с еще одной королевской политической прерогативой: открытия ежегодной сессии Парламента и выступления главы государства на совместном заседании палат с тронной речью. Но поскольку монарх лишь зачитывает текст, подготовленный Премьер-министром, и не может изменить в нем ни слова, то, по сути, тронная речь – это программа Правительства на предстоящий год. Королевской прерогативой является и утверждение законов, принятых палатами Парламента. Формально монарх обладает правом абсолютного вето, которое, однако, с 1707 г. не использовалось. Наконец, королеве принадлежит право роспуска нижней палаты Парламента с назначением даты новых выборов, но и это она делает только по указанию Премьер-министра.
Среди государственных институтов Великобритании Новейшего времени важное место продолжает занимать правительство: его влияние явно превосходит влияние парламента. К тому же Новейшее время характеризуется дальнейшим снижением роли монарха в государственных делах и усилением власти премьер-министра.Последний приобрел самостоятельный конституционный статус; с 20-х годов XX века он избирается только из членов палаты общин. Премьеру как лидеру преобладающей в палате общин партии принадлежит право решать вопрос о роспуске парламента, и монарх (по конституционному обычаю) должен следовать этой его просьбе. По личному представлению премьера производятся награждения большинством британских орденов, присвоения титулов, а также определяется персональный состав правительства (в соответствии с пожеланиями партий).
На протяжении XX века все разнообразнее становится состав правительства.
В него входят, как минимум, четыре категории членов:
1) главы ведомств, т.е. государственные секретари и лорды;
2) министры «без портфеля» (появились в 1915 г.), и лорды специальных поручений;
3) государственные министры – заместители министров первой категории (учреждены в 1969 году);
4) младшие министры, или парламентские секретари.
Примерно 20–22 члена правительства традиционно составляют кабинет, на который возложены полномочия по окончательному определению политики, руководству всем исполнительным аппаратом, постоянной координации работы министерств и ведомств. Акт о министрах Короны 1937 года определил размеры жалованья высшим должностным лицам государства, и премьер-министр наряду с другими министрами стал получать жалованье из государственной казны.
В Новейшее время в Великобритании, как и в других индустриально развитых странах, наблюдается тенденция к падению роли парламента («кризис парламентского верховенства») в публично-правовой жизни. По мнению проф. М. Ф. Чудакова, компетенция английского парламента является «абсолютно неопределенной» и, стало быть, очень широкой. Однако парламент Великобритании в наши дни – это уже не тот орган, о котором несколько столетий назад говорилось, что он «может все, не может лишь переделать мужчину в женщину и наоборот». Принцип парламентского верховенства с начала XX в. сомнителен из-за права исполнительной власти издавать предписания, имеющие силу закона – акты делегированного законодательства: в Великобритании с начала XXI в. ежегодно издается около 100 статутов (законов) и 3000 делегированных нормативных актов.
Наряду с масштабным делегированным правотворчеством в современной Великобритании появилась доктрина «исполнительной парламентской власти», которая предполагает широкое участие исполнительной власти в делах власти законодательной. Как известно, в Великобритании нет принципа несовместимости: для членов кабинета министров в палате общин даже существует своеобразная квота в 95 мест. Поэтому de facto только правительство обладает в палате общин законодательной инициативой, и ни один законопроект не будет принят палатой, если он не пользуется правительственной поддержкой. Британский парламент выполняет почти служебную роль при правительстве, принимая 90 % с лишним биллей (законопроектов), которые внесены правительством. Идея разделения властей при таком положении дел не существует в чистом виде в Великобритании, о чем еще в XIX в. говорил автор трактата «Английская Конституция» У. Бэйджот. Тем не менее, там гарантируется реализация доктрины правового государства сочетанием сильной власти кабинета министров с принципом «ответственного правительства» при принятии важнейших решений.
По точному смыслу британской Конституции в структурном плане парламент – это триединое учреждение. Он включает в себя главу государства (монарха), Палату лордов (исторически – палату знати и высшего духовенства), Палату общин (исторически – палату простолюдинов). В Новейшей истории внутренняя эволюция парламента в главном характеризуется возрастанием значения Палаты общин по сравнению с Палатой лордов. Это объективный процесс повышения веса демократически избранных депутатов. Когда говорят о британском народном представительстве, о верховенстве законодательного органа, то речь идет, прежде всего, о Палате общин, так как именно она непосредственно формируется избирателями. Нижняя палата парламента формируется на издавна присущих ей началах выборности, причем теперь это выборы прямые, всеобщие, равные и при тайном голосовании. Согласно Акту о народном представительстве от 9 марта 2000 г., на парламентских выборах имеют право голосовать лица, достигшие 18 лет, а также граждане Ирландской Республики (не допускаются к голосованию лица, находящиеся в психиатрических лечебницах и в местах заключения). Число избранных депутатов Палаты общин соответствует количеству избирательных округов (в настоящее время – 646 парламентариев и соответственно 646 округов). Кворум для заседания нижней палаты (но не для принятия закона) – 40 депутатов. Палата избирается сроком на 5 лет по одномандатным избирательным округам на основе мажоритарной системы относительного большинства – т.е. в один тур. С начала XX в. деятельность депутатов Палаты общин является оплачиваемой.
Еще Закон о парламенте 1911 г. установил законодательный приоритет Палаты общин: впредь любой финансовый законопроект Палаты общин не требовал одобрения пэров. По этому же Закону не требовалось согласия Палаты лордов и на любой другой законопроект, если он был одобрен Палатой общин на трех сессиях подряд. Отменялось право полного законодательного вето со стороны Палаты лордов – за ней сохранилось лишь право отсрочить введение закона на два года.
Работой палаты общин руководит спикер, выбираемый на четыре года. После избрания спикер оставляет свою партийную принадлежность, он становится «общим голосом», и в его отсутствие палата пребывает в полном молчании (значительную роль спикера подчеркивает и его внешний вид: черная мантия, расшитая золотом, парик, парламентский молоток в руках). Спикер определяет очередность обсуждения резолюций и законопроектов и голосования, может потребовать от премьера и любого члена кабинета ответа на любой вопрос, приостановить деятельность правительства и назначить чрезвычайные дебаты. Важная функция спикера – обеспечение соблюдения культуры, этики в общении членов палаты, в процессе ее работы, т.к. «великая политика не может быть сформулирована низкими словами» (с 1871 года в палате используется нормативный справочник, в который заносятся грубые слова, сказанные каким-нибудь депутатом и запрещенные к употреблению). Спикер не подотчетен: он руководствуется своей совестью и вековыми парламентскими традициями, и по окончании полномочий он становится пожизненным лордом-пэром Англии (членом палаты лордов).
Во главе Палаты лордов стоит Лорд-канцлер, входящий в состав Кабинета и назначаемый монархом по предложению Премьер-министра сроком на 5 лет. После Второй мировой войны законодательные полномочия лордов стали ограниченными: с 1945 г. установлено, что Палата лордов обязана утверждать любой билль, принятый палатой общин во исполнение предвыборной программы победившей партии. Наконец, с 1949 г. право отлагательного вето за палатой лордов сохраняется лишь на один год. До реформы конца XX в. в Палате лордов было около 1200 пэров, что почти вдвое превышало численный состав нижней палаты.
11 ноября 1999 г. был принят Акт о Палате лордов, направленный против института наследственных пэров. Поводом для этой реформы стало многолетнее оппозиционное отношение верхней палаты к лейбористам. Неудивительно, что лейбористское правительство Э. Блэра, придя к власти, реализовало давно намечавшиеся реформы и лишило большинство наследственных пэров их привилегии заседать в парламенте.
На 1 марта 2010 г. Палата лордов (всего в Палате 733 члена) имела три вида членства: 1) 26 духовных лордов (архиепископы Йоркский и Кентерберийский, епископы англиканской церкви); 2) 92 наследственных пэра (герцоги, маркизы, графы, виконты и бароны); 3) 615 пожизненных пэров. Последние были учреждены Актом о пожизненных пэрах в 1958 г., в соответствии с которым лица, имеющие большие заслуги перед Короной, получают титул барона или баронессы (он даруется монархом по рекомендации Премьер-министра) и пожизненное место в Палате лордов. До 1958 г. женщины были лишены права заседать в Палате лордов, но Закон дал такое право пожизненным пэрам. Среди пожизненных пэров более 50 % составляют бывшие члены Палаты общин (М. Тэтчер), остальные – это видные деятели литературы и искусства, представители бизнеса, дипломаты, политические лидеры в отставке.
Несмотря на многочисленный состав, активное участие в работе Палаты лордов принимают в основном пожизненные пэры. Кворум для заседания составляет всего 3 человека. Деятельность депутатов Палаты лордов не оплачивается.
Что касается третьей ветви власти, то древнейшим высшим судебным органом в Англии, юрисдикция которого до наших дней распространяется на территорию всего государства, является Судебный комитет Тайного совета при монархе. Комитет существует как апелляционная инстанция на решения церковных судов и медицинских трибуналов.
Важное значение в модернизации судебной системыВеликобритании сыграл Закон о судах1971 года, который ликвидировал ряд средневековых судебных инстанций (суды ассизов), унифицировал деятельность судов соответствующих округов, а главное – создал Суд Короны, вошедший в систему высших судов страны.
До принятия Закона о конституционной реформе 2005 г. Палата лордов представляла собой апелляционную инстанцию по гражданским и уголовным делам. Сейчас судебные функции Палата не выполняет, поскольку с 1 октября 2009 г. впервые в истории страны начал функционировать Верховный суд Великобритании, который состоит из 12 независимых от правительства и парламента судей (число судей равняется прежнему числу апелляционных лордов в Палате лордов). Верховный суд Великобритании стал включать в себя: Высокий суд (гражданские дела), Суд Короны (уголовные дела и часть гражданских дел) и Апелляционный суд (гражданское и уголовное отделения). Их структура и юрисдикция регулируются, в частности, Законом1981 года о Верховном суде, Законом о судах графств1984 года, Законом о судах и юридических услугах1999 года.
Местное управление в современной Великобритании основано на консолидированном Акте о местном самоуправлении 2000 г.
Однако крупнейшая реформа местного самоуправления Англии и Уэльса была проведена почти тремя десятилетиями ранее, в 1974 г., а местное самоуправление Лондона было реорганизовано еще раньше – в 1965 г.
Для муниципалитетов Великобритании по-прежнему характерна значительная независимость и самостоятельность в принятии решений. Главными принципами являются следующие: все органы местного управления являются юридическими лицами; финансироваться местные органы должны, хотя бы частично, за счет местных налогов; руководство в местных органах осуществляется советниками, избираемыми на основе всеобщего избирательного права жителями соответствующей территории.
Актом о местном управлении 1972 г. Англия в целях реорганизации муниципального самоуправления с 1 апреля 1974 г. была разделена на графства, а в графствах были образованы районы местного самоуправления, называемые округами. Сельские округа разделены на приходы. Отдельный регион может, таким образом, иметь три уровня местного управления: совет графства, совет округа, приходский совет (собрание прихода), но на большей территории страны действуют два уровня: советы графств и советы округов.
Справочно. Полномочия между различными уровнями местного управления распределяет Парламент, причем в Англии действует довольно жесткое разделение функций: каждый орган уполномочен осуществлять управление по принципу inter vires, означающему действия в пределах своих полномочий. Акты местных властей, совершенные с превышением полномочий (ultra vires), могут быть признаны судом не имеющими силы. В ведении советов графств находятся все дороги (за исключением магистральных дорог и мостов), образование и библиотеки, социальные службы, пожарная охрана, полиция, музеи, продовольствие и медикаменты и т.д. Советы округов занимаются борьбой с шумом и здравоохранением, жилищным строительством, утилизацией отходов, кладбищами, городским и сельским планированием, налогообложением. Приходские советы выделяют земельные участки под пешеходные дорожки, места для отдыха, автобусные стоянки, погребение. Допускается передача отдельных функций на основе договора одним органом другому (как одного, так и различных уровней), однако есть исключения – не допускается делегирование функций, связанных с взиманием налогов.
В каждом английском графстве и округе образуется Главный совет, состоящий из председателя и советников. Советники избираются на основе всеобщего избирательного права на 4 года, но каждый год их состав обновляется на 1/3. Как правило, советы довольно многочисленны (некоторые насчитывают более 100 чел.). Советники не вправе получать жалованье, однако компенсации им могут быть предусмотрены. Член совета может письменно отказаться от должности, и такое заявление не может быть затребовано обратно, вступая в силу немедленно.
Председатель (президент) совета избирается каждый год весной на собрании совета из его членов, и пребывание одного советника в этой должности фактически может занять весь срок действия депутатского мандата (4 года) – до тех пор, пока председатель справляется со своими обязанностями. Председатель обычно руководит заседаниями совета, обладая правом решающего голоса (при равенстве голосов), по должности является членом большинства или всех комиссий совета. В отличие от советников он получает жалованье в размере, назначенном советом.
Особенностью местного управления Великобритании является фактическое осуществление функций совета его комитетами (комиссиями), виды, численный состав и срок полномочий которых определяются регламентами советов. Как и в парламенте, партийный состав комитета должен отражать соотношение политических сил в самом совете. Комитеты могут быть отраслевые и функциональные, постоянные и временные. К работе комитетов могут также привлекаться профессионалы.
Закон о местном управлении 2000 г. продолжил курс, начатый одноименными Законами 1929, 1933 и 1972, 1999 гг., на некоторое ограничение самостоятельности муниципалитетов Англии. Особенно это касается финансовых полномочий (выдачи дотаций правительством), которые в наибольшей степени регулируются центральными властями. В остальном же советники муниципалитетов обладают значительной свободой в принятии решений и выполнении возложенных на них обязанностей. Но в то же время применение доктрины ultra vires может привести к отмене английским правительством любого решения муниципалитета как выходящего за рамки закона.
Таким образом, развитие государственно-политической системы Великобритании в рассматриваемый период свидетельствует о большом политическом весе правительственных институтов исполнительной власти даже – при наличии устойчивой системы партийно-политического представительства.