3.2.3. Образовательные правоотношения
Все правоотношения, возникающие на основе норм права между субъектами системы образования, характеризуются такими же чертами. В то же время для них свойственна и своя специфика.
Как уже отмечалось, в сфере образования складываются два основных типа общественных отношений: образовательные отношения в собственном смысле слова (преципионные или первичные) и отношения, непосредственно не связанные с осуществлением образовательной деятельности (образовательного процесса) – комиторные, т.е. вторичные, отношения. Соответственно, все правоотношения в сфере образования могут быть дифференцированы на две группы:образовательные (преципионные) правоотношенияи правоотношения, складывающиеся в связи и по поводу организации и осуществления образовательной деятельности (образовательного процесса) –комиторные правоотношения.
Образовательные правоотношения в собственном смысле слова (преципионные правоотношения)—особый вид общественных отношений, возникающих на основе норм образовательного права между обучающимися (или их законными представителями), образовательным учреждением и педагогическими работниками в связи с организацией, управлением и осуществлением образовательной деятельности (образовательного процесса) определенного уровня и направленности. Комиторные правоотношения— все иные правоотношения в сфере образования, складывающиеся на основе норм административного, гражданского, трудового, финансового и иных отраслей права, опосредованно обеспечивающих процесс и результат образовательной деятельности, в целом функционирования всей системы образования в соответствии с ее главной целью и общественно-государственной образовательной политикой
Основное внимание мы уделим в данном случае образовательным правоотношениям, поскольку именно они, как уже говорилось, являются первичными и смыслообразующими для правового регулирования всей системы образования.
Как и всякое другое правоотношение, по своему составу оно складывается изобъекта, субъектови содержания.
Основнымиобъектамиобразовательного правоотношения выступают:
а) содержание, объем, уровень и характер приобретаемых обучающимся (учащимися) и передаваемых обучающими (педагогами) в ходе образовательной деятельности (образовательном процессе) или при оказании образовательных услуг знаний, умений, навыков (ЗУН), соответствующих требованиям государственного образовательного стандарта и образовательным программам соответствующего уровня и направленности образования;
б) условия, обеспечивающие качество и эффективность образовательного процесса, т.е. учебной работы самого учащегося, труда педагога, организации учебно-воспитательного процесса со стороны образовательного учреждения и др.;
в) качество обучения, выражающееся в соответствии установленным правовым требованиям процессу и результатам учебной работы учащихся и педагогическому труду учителя (преподавателя);
г) качество воспитательной деятельности, выражающееся в обеспечении соответствия содержания и характера таких личностных черт учащихся, в частности, их социально-ценностных и правомерно направленных ориентаций и установок, которые соответствовали бы доминирующим в обществе позитивным моральным ценностям и нормам, выступающими своеобразными «стандартами» воспитанности гражданина.
Субъектыобразовательных правоотношений – участники образовательного процесса, вступающие между собой вправовуюсвязь на основе того или иного нормативно-правового акта. Здесь нужно иметь в виду, что не всякий участник и не всегда становится субъектом конкретного вида правоотношений, точнее сказать, в одном случае участник образовательного процесса выступает субъектом правоотношения, в другом таковым не является. Так, учитель, ведущий урок, является, с одной стороны, субъектом образовательного отношения в том смысле, что начало и осуществление его педагогической деятельности опосредована соответствующими нормативно-правовыми актами (он был принят на работу по приказу или по контракту, получает заработную плату в соответствии со своей квалификационной категорией и т.д.). С другой стороны, непосредственный педагогический процесс, связанный с выбором и применением педагогом собственных специфических форм, методов и методических приемов обучения, сопряженный с использованием и различных психологических приемов, установлением педагогико-психологических и нравственных отношений с учениками, непосредственно не регламентируется нормативными правовыми актами. В данном случае педагог лишь ориентируется на наиболее общие принципы, цели, положения и нормы, предусмотренные Конституцией РФ, Национальной доктриной образования в Российской Федерации, Законом РФ «Об образовании».
Все субъекты образовательных отношений могут быть в группы по различным критериям. Однако наиболее целесообразным представляется дифференциация субъектов наиндивидуальные(ученик, учитель, студент, директор (ректор) образовательного учреждения) иинституциональные(образовательные учреждения, их подразделения, органы управления образованием и т.д.). Но, во всяком случае, главной их юридической характеристикой, выражающей их именно правовое качество, т.е. именно как субъектов образовательных правоотношений, является ихправосубъектность– предусмотренная действующим законодательством способность индивидуальных и институциональных участников образовательных отношений быть носителем образовательных субъективных юридических прав и юридических обязанностей.Именно содержание и особенности правосубъектности того или иного участника образовательных отношений в значительной, если не в определяющей, степени обусловливает и специфику их правового статуса, о чем более подробно говорится в последующих главах настоящего пособия.
Как известно, правосубъектность всякого субъекта представляет собой органическое единство его двух правовых качеств – правоспособности и дееспособности. Еслиправоспособностьесть предусмотренная правовыми нормами способность субъекта (индивида или организации) иметь юридические субъективные права и нести юридические обязанности, тодееспособность– предусмотренная правовыми нормами способность субъекта своими собственными (либо через своего законного представителя) осуществлять эти права и обязанности – использовать первые и выполнять вторые. Важно отметить, что в сфере образования и правоспособность, и дееспособность принадлежит только лично каждому индивиду, но не его законным представителям: никто не может получить образование (учиться) вместо кого-то. Законный представитель может представлять субъекта лишь в комиторных отношениях (например, в вопросах оплаты обучения, перевода родителями своего ребенка из одной школы в другую и т.п.), т.е. тех, которые предшествуют образовательному процессу, либо сопровождают и обеспечивают его. Данное обстоятельство, может быть, как никакое другое характеризует специфику образовательных правоотношений.
В большинстве отраслей права правоспособность и дееспособность присутствуют у субъекта правоотношения одновременно. Так, в трудовом праве работник может осуществлять трудовую деятельность только своими действиями, лично. Трудоспособный человек является (признается) одновременно и дееспособным. Отсутствие же дееспособности по состоянию здоровья, либо возрасту означает и невозможность реализовать свою правоспособность, быть субъектом трудовых отношений.
В гражданском праве допускаются ситуации, когда правоспособность и дееспособность «сосуществуют» не одновременно. Так, несовершеннолетние от 14 до 18 лет, а также малолетние (от 6 до 14 лет) обладают ограниченной дееспособностью (ст.ст. 26, 27, 28 ГК РФ). Полностью недееспособными, но сохраняющими в то же время правоспособность, признаются в установленном гражданско-процессуальным законодательством психически больные лица, (ст.29 ГК РФ). Более того, суду разрешается ограничивать правоспособность лиц, злоупотребляющих алкоголем или наркотическими средствами и ставящими в тяжелое материальное положение семью (ст. 30 ГК РФ). В конкретных правоотношениях права недееспособных лиц реализуются действиями их родителей или иных законных представителей.
Специфика образовательного права, помимо рассмотренных ранее особенностей, как раз и состоит в том, что в нем действуют оба варианта соотношения правоспособности и дееспособности (В.М. Сырых). Как и в гражданском праве, в сфере образовательных правоотношений вполне допускаются ситуации, когда правоспособность недееспособного лица (обучающегося, воспитанника), не достигшего совершеннолетия, реализуется действиями других лиц (родителей, законных представителей). Скажем, родители или иные законные представители несовершеннолетних детей до получения последними основного общего образования имеют право выбирать формы обучения, образовательные учреждения, в котором будет учится ребенок, защищать его права и интересы, принимать участие в управлении образовательным учреждением и т.д.
В то же время действие гражданско-правовой составляющей соотношения правоспособности и дееспособности в области образовательного права ограничена. Например, обучающиеся (воспитанники) до достижения ими восемнадцатилетнего возраста признаются дееспособными по весьма широкому кругу образовательных отношений, связанных с обучением и усвоением образовательных программ. Они самостоятельно усваивают образовательные программы, имеют право на бесплатное пользование библиотеками, на участие в управлении образовательным учреждением, на уважение своего человеческого достоинства и др., а также могут и должны нести правовую ответственность за дисциплинарные проступки.
Отметим и то обстоятельство, что правоспособность, равно как и дееспособность различных субъектов образовательных отношений, возникают по-разному. Лицо, претендующее на ведение педагогической деятельности, и, тем самым, на получение (приобретение) статуса педагогического работника, может быть допущен к педагогической деятельности только после того, как у него будет соответствующий документ (диплом) об окончании педагогического училища (колледжа), педагогического вуза или получения университетского образования. Правоспособность же обучающихся возникает в разном возрасте на разных уровнях образования. Скажем, лицо будет иметь правоспособность студента вуза лишь после того, как он получит аттестат «зрелости» и на установленных законодательством основаниях поступит в высшее учебное заведение.
Есть особенности и в образовательной дееспособности. Допустим, если психически больные лица признаются судом недееспособными, то они перестают быть дееспособными в областиименно гражданско-правовых отношений.Однако, они же не лишаются при этом дееспособности в образовательных отношениях. Они вправе самостоятельно усваивать специальные образовательные программы, а также получать доступную для них систему общих и профессиональных знаний, навыков и умений в системе коррекционного образования. Похожая ситуация имеет место с лицами, осужденными за совершение преступления и отбывающим наказание в местах лишения свободы (ст. 108 Уголовно-исполнительного кодекса РФ).
Как отмечается в литературе (В.М. Сырых), в области правового регулирования системы образования не применяется институт ограничения дееспособности лиц. Дееспособные субъекты образовательного права не утрачивают этого свойства ни при каких обстоятельствах, так как никто не имеет права ограничить образовательную дееспособность ребенка (лица, не достигшего 18-летнего возраста) под тем или иным предлогом. Даже в случае совершения несовершеннолетним преступления или иного противоправного деяния и его осуждения (по достижении 14-16 летнего возраста), скажем, к лишению свободы с отбытием наказания в воспитательной колонии, ему законодательством, как уже было сказано, предоставляются все необходимые условия для продолжения образования в условиях содержания в колонии. В определенных ситуациях, как правило, связанных с совершением деяний, причиняющих вред образовательным отношениям, либо обучающимся, граждане и иные лица могут лишаться права выступать субъектами образовательных правоотношений, то есть правосубъектности (т.е. и правоспособности, и дееспособности). К примеру, педагогическая деятельность может быть запрещена отдельным лицам по приговору суда или медицинским показаниям, по иным указанным в законе основаниям. Лицо, которому запрещено заниматься педагогической деятельностью, не признается субъектом данного вида образовательных отношений и в силу этого факта оно и не обладает дееспособностью, не может своими действиями приобретать права и обязанности, связанные с осуществлением педагогической деятельности.
Совершеннолетние граждане и иные лица как субъекты образовательных отношений обладают одновременно и правоспособностью, и дееспособностью в полном объеме. Это означает, что предоставленные права субъекты реализуюттолькособственными действиями. Их неспособность осуществлять те или иные действия в области образованияне восполняется,как отмечалось выше, действиями других лиц, в том числе их законными представителям и (родителями). Скажем, студент, не способный усвоить тот или иной курс, подготовить письменную работу, сдать итоговый или межсессионный экзамен и т.п., не имеет правовых оснований перепоручить исполнение этих своих обязанностей другим лицам. Будучи недееспособным в указанном смысле, такой студент становится одновременно и неправоспособным, поскольку лишается права продолжать образование, т.е. быть участником соответствующего вида образовательных отношений.
Содержаниевсякого правового отношения, в том числе образовательного, составляют субъективные юридические права (в юридической литературе они обычно обозначаются термином «субъективные права») и субъективные юридические обязанности.
Субъективные правапредставляют собойпредусмотренную содержанием правовых норм меру возможного (дозволенного) поведения субъектов в целях удовлетворения ими личных или общественно значимых потребностей и интересов.Юридическая обязанностьестьпредусмотренная правовыми норами мера должного (требуемого) активного либо пассивного поведения субъектов в интересах управомоченных лиц (т.е. лиц, выступающих носителями субъективного права).Пассивная обязанность носит названиезапрета (правового запрета)..Особой разновидностью юридической обязанности являетсяюридическая ответственность— обязанность лица, виновного в совершении противоправного, наносящего ущерб общественным отношениям деяния претерпевать предусмотренные за это неблагоприятные последствия личного, имущественного и/или организационного характера.
Отсюда понятна органическая связь субъективных прав и юридических обязанностей: как нет прав без обязанностей, так и нет обязанностей без прав. Каждому субъективному праву какого-либо субъекта соответствует и точно определенная юридическая обязанность другого субъекта (или нескольких либо неопределенного круга субъектов). Отметим еще одну важную черту субъективного права и юридической обязанности: и то, и другое обеспечены возможностью государственного принуждения, т.е. гарантированы государством.
Совокупность взаимосвязанных и взаимобусловленных прав и обязанностей, присущих субъекту образовательных отношений, а также их гарантий осуществления, образуютправовой статус (образовательно-правовой статус)этого субъекта. При этом каждый субъект в зависимости от его вида (гражданин, юридическое лицо, государственный орган, орган местного самоуправления и др.), вида образовательных отношений и иных обстоятельств имеет особый правовой статус.
В числе основных видов правовых статусов субъектов образовательных отношений можно выделить следующие:
— учредители образовательных учреждений;
— органы управления образованием;
— органы управления образовательным учреждением;
— работники образовательного учреждения (педагогические работники, административные работники, учебный и технический вспомогательный персонал);
— трудовой (педагогический и административный) коллектив образовательного учреждения;
— общественные организации, действующие в образовательной сфере;
— государство как субъект определения и осуществления образовательной политики.
Именно система и различные сочетания субъективных прав и юридических обязанностей между собой составляют ядро правового статуса определенного субъекта правоотношения. В последующих главах пособия рассматриваются лишь некоторые, наиболее характерные для субъектов образования, правовые статусы: а) обучающихся, б) работников системы образования (прежде всего, педагогических работников) и в) образовательных учреждений.
Раздел I. Образовательные отношения
Глава 7. Понятие и виды образовательных правоотношений
Суммируя изложенное, представляется возможным сделать следующие выводы.
1. Образовательные отношения являются устойчивыми, массовидными и по своей значимости в современном гражданском обществе ничуть не уступают общественным отношениям, составляющим предмет традиционных отраслей права: административного, трудового, гражданского и др. Имевшая ранее место недооценка самостоятельного значения образовательных отношений, подчинение их режиму административного права объясняются прежде всего диктатом государства в образовательной сфере, его ролью как основного источника финансирования расходов на нужды образования.
В современных условиях система образовательных отношений значи-тельно расширилась и усложнилась за счет появления институтов платного образования и увеличения форм обучения и тем самым переросла положение «падчерицы» в административном праве, правомерно претендуя на само-стоятельное, автономное бытие. Представители административного права весьма охотно расстались с образовательным правом, которое для них всегда было скорее искусственным образованием, нежели органичной частью отрасли.
Неожиданно на роль «родной матери» образовательного права стало претендовать гражданское право, представители которого в институтах платного образования увидели ординарные институты гражданского права и предприняли незамедлительные меры по возвращению «блудной дщери» в отчий дом. Статус обучающихся на платной основе в образовательном учреждении был приравнен к положению потребителя, а практические органы, в частности, Министерство по антимонопольной политике и поддержке пред-принимательства стали требовать от образовательных учреждений неукос-нительного соблюдения норм гражданского права в их взаимоотношениях с обучающимися на платной основе. Однако применение к образовательным отношениям чуждых им правовых режимов ничего кроме дополнительных и не разрешаемых нормами гражданского права конфликтов не породило.
Логика развития системы российского права и его конкретных отрас-лей требует более взвешенного подхода к переделке сфер влияния между традиционными и вновь нарождающимися отраслями права, в том числе и при оценке статуса образовательного права, которое имеет, как минимум, основной признак отрасли права – свой автономный, не дублируемый другими отраслями предмет правового регулирования.
2. Социологи обоснованно выделяют образование в основную само-стоятельную сферу современного гражданского общества наряду с семьей, экономикой, политикой и религией. Функционирование и развитие образо-вания обусловливается устойчивыми в нем потребностями личности, обще-ства и государства, как действенном способе сохранения и передачи культу-ры от поколения к поколению, а также социализации человека, вовлечения его в активную и плодотворную социальную деятельность. Благодаря обра-зованию человек формирует себя как личность, способную творчески дейст-вовать в определенной сфере социального бытия, вносить достойный вклад в производство материальных или духовных благ, развитие науки, литературы или искусства.
Будучи основным социальным институтом, образование реализует свои функции посредством широкой сети специальных учреждений общего и профессионального образования, постоянно вовлекая в свою сферу каждо-го четвертого или пятого жителя развитых цивилизованных стран в качест-ве педагогического, иного работника или обучающегося. На развитие и под-держание мощной образовательной индустрии государство и общество еже-годно затрачивают значительную часть национального дохода, выделяя об-разовательным учреждениям необходимые финансовые, материальные и трудовые ресурсы.
В современных демократических государствах, провозгласивших право каждого жителя страны на бесплатное высшее профессиональное об-разование, сфера образования выходит в лидирующее положение среди дру-гих сфер общества, все больше проявляет себя в качестве объекта приложе-ния сил наиболее способной, творчески мыслящей части общества.
3.Деятельную основу образовательной сферы составляют отношения, в которые вступают образовательные учреждения, обучающиеся, педагоги-ческие работники, государственные органы, родители, иные законные пред-ставители обучающихся, другие, активно действующие, субъекты этой сфе-ры.
Образовательного отношение является:
1) длящимся, как правило, в течение нескольких лет и подразделя-ется на ряд иерархически взаимосвязанных стадий ( четвертей, семестров, учебных годов и др.) При этом переход на следующую стадию образователь-ного процесса возможен при условии успешного прохождения аттестации на предшествующей стадии;
2) многосубъектным (многосторонним) В число основных участни-ков образовательного отношения входят образовательное учреждение, обу-чающиеся, педагогические работники, родители ( иные законные представи-тели) обучающихся, коллективы обучающихся;
3) многоаспектным. Образовательное правоотношение состоит из отношений, которыми охватываются отдельные стадии образовательного процесса: обучительных, воспитательных, аттестационных, охранительных и организационных;
4) непосредственно-представительным, требующим личного уча-стия обучающихся и педагогов в образовательном процессе. Институт представительства, позволяющий передавать полномочия участников обще-ственных отношений другим лицам в образовательном отношении, не при-меняется;
5) духовным, а не материальным. Объектом образовательного отно-шения выступают такие духовные блага, как знания, умения, навыки, граж-данственность, интеллигентность. Вопрос о содержании образования и его результатах носит исторически изменчивый характер, определяется эконо-мическими, культурными, политическими и иными условиями общества., но при любом подходе к проблемам содержания образования, объект образова-тельного отношения не выходит за пределы духовных благ.
Понимаемое подобным образом образовательное отношение по его объекту, составу участников, непосредственному содержанию представляет собой самостоятельный вид общественных отношений, который существен-но отличается от экономических, политических, семейных, религиозных и иных социальных отношений.
4. В той мере, в какой образовательное отношение отличается от эко-номических, политических и иных социальных отношений, образовательное правоотношение отличается от гражданскоправовых, административных, трудовых и иных правоотношений.
5. Уникальность образовательного правоотношения выражается на уровне не только явления в целом, но и его отдельных частей. Нет ни одно-го элемента в составе образовательного правоотношения, который не имел бы признаков, отличающих его от аналогичных компонентов других пра-воотношений.
Если объект многих правоотношений представляет собой матери-альные или духовные блага объективированные вовне и доступные для восприятия, то объект образовательного правоотношения составляют духов-ные блага, не объективированные вовне, и установление их принадлежности конкретному лицу предстает весьма сложной процедурой, требующей при-влечения квалифицированных специалистов. Поэтому наличие у конкретно-го лица знаний, навыков и умений определенного уровня (ценза) подтвер-ждается специальным документом об образовании. Необходимость удосто-верения реальности объекта специальным документом, выданным образова-тельным учреждением его выпускникам на основании положительных ре-зультатов итоговой аттестации составляет одну из отличительных черт об-разовательного отношения.
В отличии от гражданскоправовых, административных и иных право-отношений, которые могут быть как двухсторонними, так и многосторонни-ми, образовательное правоотношение может быть только многосторонним и состоять, как минимум, из трех участников – образовательного учреждения, обучающихся и педагогических работников. Субъектами образовательных отношений признаются также родители или иные законные представители обучающихся. При этом каждый участник образовательного отношения об-ладает определенной совокупностью субъективных прав и юридических обя-занностей, имеет свой оригинальный правовой статус.
Содержание образовательного правоотношения, в котором закрепля-ются существенные, устойчивые, необходимые черты соответствующих со-циальных отношений, не соответствует принципам и общим положениям административного, гражданского и других отраслей права.
Образовательное учреждение, выполняющее функции организатора и непосредственного исполнителя образовательного процесса, выступает уча-стником финансовых, трудовых, управленческих, гражданскоправовых и других правоотношений. Но все такие отношения и участие в них образова-тельного учреждение имеют смысл лишь в той мере, в какой они способст-вуют выполнению его обязанностей как участника образовательного отно-шения. Ибо по отношению к обучающимся образовательное учреждение предстает по преимуществу обязанной стороной, призванной не только соз-давать необходимые условия для осуществления образовательного процесса, но и обеспечивать качественное образование. Права государственных и му-ниципальных образовательных учреждений в этих отношениях ограничива-ются правами по управлению образовательным процессом и не связываются непосредственно с удовлетворением их имущественных интересов.
Данная обязанность действует и в отношении обучающихся на платной основе. Даже полностью оплатив стоимость обучения обучаю-щиеся не могут требовать от образовательного учреждения документ об об-разовании ранее, чем они освоят учебную программу и покажут позитив-ные знания в процессе аттестации. Между тем с позиций гражданского пра-ва такая ситуация невозможна. Заказчик, оплативший услугу, претендует на ее реальное исполнение либо на возмещение исполнителем убытков.
Активное участие педагогических работников в образовательном процессе является необходимым условием успешного функционирования всей системы образования. Будучи стороной, обязанной по отношению к обучающимся, педагогические работники одновременно выполняют по от-ношению к ним властные функции – руководят учебными занятиями, а так же проводят текущую и промежуточную аттестации. Подобная взаимосвязь участников образовательного правоотношения противоречит всем канонам административного, гражданского и других отраслей права.
Таким образом, в образовательном правоотношении система прав и обязанностей его участников носит ассиметричный характер, где обязанная сторона может не иметь корреспондирующих ей обязанностей, либо наде-ляется властными полномочиями относительно управомоченной стороны, а отдельные участники и вовсе не имеют между собой правовой связи в рамках данного отношения. Все это не может не сказываться на содержании образовательного права, ориентированного на максимально полный учет специфики образовательных отношений и на закреплении адекватных им нормативных предписаний.
Сообразно содержанию образовательных отношений законодатель-ство закрепляет правовой статус их участников, который имеет ряд специ-фических признаков не только на уровне конкретных прав и обязанностей, но и в содержании правоспособности и дееспособности.
У обучающихся образовательная правоспособность возникает с того момента, как они приступают к занятиям в дошкольном или школьном обра-зовательном учреждении, т.е. в возрасте четырех-семи лет. Дееспособность субъектов правоотношений других отраслей права возникает намного поз-же, в возрасте 16-18 лет. В образовательном праве не действует конструкция, характерная для гражданского права, когда недостающая дееспособность ребенка восполняется дееспособностью его родителей либо иных законных представителей.
В отличие от всех иных отраслей права, признающих определенную часть граждан недееспособными ( дети, психически больные лица), образо-вательное право подобного института не знает. Все жители страны незави-симо от их умственного и психического развития, а также состояния здоро-вья имеют образовательную дееспособность и могут получать по мере своих возможностей образование, необходимое им для социальной адаптации и интеграции в общество. В этих целях государство и органы местного само-управления создают специальные (коррекционные) образовательные учреж-дения, классы или группы, обеспечивающие лечение, воспитание и обучение детей и подростков с отклонениями в умственном или психическом разви-тии.
Образовательное право не знает и института полного или частичного лишения образовательной дееспособности граждан и обучающихся. Даже лица, осужденные к лишению свободы, имеют реальную возможность полу-чать образование.
Правовой статус образовательного учреждения не содержит государ-ственно-властных полномочий, которыми наделяются органы государствен-ной власти. Отношения этих учреждений с обучающимися строятся на вла-стных полномочиях, закрепленных принципами и нормами образовательного права. Нормы административного права в образовательных отношениях не применяются.
Система юридических фактов, хотя и лежит за пределами образова-тельных отношений, тем не менее ее регулированию в образовательном пра-ве уделяется значительное внимание. Образовательные отношения как само-стоятельный вид социальных и правовых отношений имеют не только спе-цифический состав, но и соответствующую этой специфике совокупность жизненных обстоятельств, при наличии которых эти отношения возникают, изменяются или прекращаются.
Под образовательным правоотношением понимается отношение, которое возникает на основе норм образовательного права между обу-чающимися ( их законными представителями), образовательным учре-ждением и педагогическими работниками в связи с получением обу-чающимися общего или профессионального образования, подтверждае-мого специальным документом.
6. Специфика образовательного отношения как одного из основных видов социальных отношений требует принятия не только системы нормы, способных органично и полно перевести основные, сущностные, устойчи-вые признаки этого отношения в ранг общеобязательных, но и разработки специального метода правового регулирования.
Ни одна из традиционных отраслей российского права не имеет пра-вового режима, позволяющего последовательно распространить метод ее регулирования на образовательную сферу, а в системе принципов, общих положений и понятий отрасли полно и всесторонне отразить специфику об-разовательных отношений. Сказанное в полной мере относится к админист-ративному и гражданскому праву, представители которых время от времени предпринимают попытки распространить институты и нормы этих отраслей права на отношения в сфере образовательного права.
Оптимальным путем формирования правовой формы, адекватной существующим образовательным отношениям и обеспечивающей их реаль-ное действие, является последовательное и целенаправленное формирования новой самостоятельной отрасли права – образовательного права. Начало та-кому процессу, положено подготовкой и принятием Закона РФ «Об образо-вании», иных федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов. В настоящее время законодатель должен активизировать действиях законодателя по подготовке и принятию новых законов, способных успешно завершить процесс формирования образовательного права, создать органи-чески целостный и эффективно действующий нормативно-правового регуля-тор образовательных отношений.
Признавая необходимость адекватного отражения социальных обра-зовательных отношений в правовых, нужно видеть всю сложность и проти-воречивость процесса перевода социального содержания в правовую форму. На этот процесс существенно влияют не только проблемы гносеологическо-го, познавательного плана, но и конкретно-исторические условиях общества и прежде всего состояние экономики.
Государство как и общество заинтересовано в том, чтобы его граж-дане имели высокий уровень образованности, профессионализма, граждан-ственности, правовой и политической культуры. Однако при определении путей достижения целей в сфере образования государство может значитель-но расходиться в обществом, его интересами.
7. В юридической литературе имеются и иные подходы к понима-нию «образовательных правоотношений». Например, В.И. Шкатулла под образовательными правоотношениями понимает все отношения, которые ре-гулирует образовательное право (управленческие, финансовые, трудовые и т.д.) за минусом педагогических отношений. Последние, по его мнению, яв-ляются центром, ядром образовательного права, поскольку они включат в себя отношения по воспитанию и обучению (63. С. 18-19).
Предложенное В.И. Шкатуллой соотношение образовательного и пе-дагогического правоотношений дискуссионно.
Педагогические отношения, сообразно обозначаемому их термину, следует связывать с отношениями, в которых участвует педагог. Но, как из-вестно, в педагогических отношениях участвует не только педагог. Такие отношения возникают также с участием обучающихся и образовательного учреждения. Неясно, почему предпочтение отдано только одному участни-ку, тем более, что в системе педагогических отношений существуют отно-шения и без участия педагогов, только между обучающимися и образова-тельным учреждением. Это отношения, связанные с приемом в образова-тельное отношение, получением документа об образовании, организацией образовательного процесса и др.
Характерно, что обозначение отношений, образующих основу, ядро предмета отрасли права, принято обозначать по их объекту, а не субъекту. Мы говорим «семейные отношения», а не отцовские или материнские, «тру-довые», а не работодательские. Не имеется достаточных оснований делать исключение в отношении образовательного права. Поэтому те отношения, которые В.И. Шкатулла обозначает как педагогические, сообразно их объ-екту следует обозначать термином «образовательные».
Нельзя согласиться и с предложением В.И. Шкатуллы об обозначении всех отношений, регулируемых образовательным правом термином «обра-зовательные отношения». Сам В.И. Шкатулла убедительно показал, что об-разовательное право включает в себя нормы других отраслей права – трудо-вого, гражданского, административного и др. Однако на каком основании нормы других отраслей права мы приписываем отрасли, к которой они не принадлежат? Не поступаем ли в данной случае как известный поп Савва, который словесным обращением к богу переделал порося в карася?
Нормы других отраслей права, используемые в образовательной сфе-ре, образуют комплексные институты, которые одновременно принадлежат и образовательному праву, и другой отрасли права (гражданскому, трудовому, административному). Поэтому такие нормы следует обозначать традицион-но, как комплексные нормы (институты) соответствующих отраслей права – образовательного и гражданского, образовательного и трудового и т.д.
С учетом изложенного систему общественных отношений, образую-щих предмет образовательного права, следует обозначать термином «отно-шения в сфере образовательного права». Эти отношения распадаются на три вида: 1)образовательные отношения, образующие основу, ядро, спе-цифический предмет данной отрасли права; 2) комплексные отношения, которые находятся на стыке образовательного права и других отраслей пра-ва; 3)отношения, которые сопутствуют образовательным отношениям. Комплексные отношения в свою очередь подразделяются на отношения, возникающие на стыке образовательного права и другой отрасли права.
В предмете образовательного права выделяются комплексные отно-шения: 1) образовательного и гражданского права; 2), образовательного и трудового права; 3) образовательного и административного права; 4) обра-зовательного и финансового права.
8. Имеется потребность в классификации образовательных правоот-ношений. В общем определении фиксируются лишь признаки, позволяю-щие отличать эти отношения от отношений, образующих предметы других отраслей права, но не раскрывается многообразие проявления общего в конкретном. Между тем для полной характеристики образовательных отно-шений важны представления не только о их общем основании, но и о спе-цифических признаках, присущих отдельным видам. Это имеет теоретиче-ское и практическое значение, поскольку полнота и беспробельность норма-тивно-правового регулирования достигается в той мере, в какой правотвор-ческому органу удается в системе норм права отразить специфику, своеобра-зие отдельных видов регулируемых отношений, удачно вычленив отдельные правовые институты в структуре отрасли права.
Образовательные отношения как и любое сложное явление можно классифицировать по различным основаниям. Однако классификация, как известно, приобретает научную ценность, когда она способствует выявле-нию специфической сущности отдельных видов внутри одного и того же ро-да, а также раскрытию устойчивых, сущностных связей между отдельными видами. По нашему мнению, такому требованию наиболее полно удовлетво-ряет членение образовательных отношений по уровням образования.
Ст. 27 Закона РФ «Об образовании» устанавливает шесть образова-тельных уровней (цензов): 1) основное общее образование; 2) среднее (пол-ное) общее образование; 3) начальное профессиональное образование; 4) среднее профессиональное образование; 5) высшее профессиональное обра-зование; 6) послевузовское профессиональное образование.
Каждый уровень образования соответствует общему понятию «обра-зовательное правоотношение» и характеризует связь между образователь-ным учреждением, педагогическими работниками и обучающимися в про-цессе усвоения последними образовательной программы определенного уровня, завершающегося получением документа об образовании. Между на-званными уровнями образования существует устойчивая, иерархическая взаимосвязь, согласно которой нельзя получить профессиональное образо-вание без освоения программ общего образования, равно как к изучению программ послевузовского образования не допускаются лица без высшего профессионального образования. Одновременно каждый уровень образова-ния и соответствующие ему правовые отношения обладают собственным содержанием и структурой, отличаются от других компонентов системы об-разования.
Например, правовые отношения, действующие на уровне основного общего образования, имеют характерные особенности: 1) обязательность начального и основного общего образования; 2) необходимость участия ро-дителей или иных законных представителей в образовательных отношениях; 3) ограничение возраста, обучающихся по дневной форме обучения; 4) ори-гинальность содержания объекта правоотношения.
В связи с тем, что основное общее образование в Российской Феде-рации является всеобщим и обязательным, на государство возлагается обя-занность гарантировать каждому доступность образования. В этих целях обучающимся предоставляются наиболее широкие права по сравнению с обучающимися на других уровнях, в частности, право на поступление в об-разовательное учреждение без конкурса, и обязанность последнего обеспе-чить прием всех граждан, которые проживают на данной территории и име-ют право на получение образования соответствующего уровня. Кроме того, обучающиеся имеют право на подвоз в образовательное учреждение, если в населенном пункте по месту их проживания такого учреждения не имеется, право на бесплатные обеды, бесплатные учебники и другие льготы.
Только на уровне начального и основного общего образования роди-тели и иные законные представители обучающихся признаются субъектами образовательных отношений, хотя круг их прав и обязанностей в этих отно-шениях весьма ограничен и сводится к праву выбирать формы обучения, образовательное учреждение и защищать права и законные интересы ребен-ка. В последующем обучающиеся реализуют все свои права по собственно-му усмотрению и своими действиями, в том числе самостоятельно выбира-ют образовательное учреждение и форму обучения.
Если право лиц, желающих получить профессиональное образование, законодательство не ограничивает определенным возрастом, то право на получение основного общего образования по очной форме обучения у обу-чающихся утрачивается по достижению 18 лет.
Для образовательных правоотношений этого уровня специфичным предстает и их объект, содержание которого составляют знания, навыки и умения, необходимые прежде всего для осознанного выбора и последующего освоения профессиональных образовательных программ. Знания выпускни-ка общеобразовательной школы достаточны для правильного понимания природных и социальных процессов и явлений, ориентации в жизни, но не-достаточны для занятия квалифицированным профессиональным трудом.
Образовательные отношений, действующие на других уровнях об-разовательного процесса, также имеют специфический объект и собственное содержание. Каждый отдельный уровень образования вносит свою лепту в развитие личности, систему ее знаний, навыков и умений. Поэтому и объект правоотношения, как и подтверждающий его документ об образовании, ос-тается оригинальным, не дублируемым другими компонентами образова-тельного процесса. Субъекты образовательных отношений каждого уровня характеризуются известным своеобразием своих прав и обязанностей. Права студента вуза значительно отличаются от прав обучающихся в учреждении начального профессионального образования, равно как и от правового стату-са аспиранта. Не совпадают и правые статусы работников, осуществляющих педагогическую деятельность на разных уровнях образования (См. 51; 99).
Таким образом, каждое отношение, характеризующее взаимосвязь обучающихся с другими участниками соответствующего уровня образова-тельного процесса, представляет собой самостоятельный вид образователь-ных правовых отношений. Оно соответствует своему роду, обладает всеми его признакам и одновременно имеет специфические признаки, отличаю-щие один вид правоотношений от других. Поэтому можно говорить о том, что имеется шесть видов образовательных отношений: основного общего образования, среднего (полного) общего образования, начального профес-сионального образования, среднего профессионального образования, высше-го профессионального образования и послевузовского профессионального образования.
Законодательством регулируются также отношения, связанные с ос-воением обучающимися программ дошкольного и дополнительного образо-ванием.
Согласно ст. 18 Закона РФ «Об образовании» дошкольное образова-ние детей ведется их родителями, обязанными заложить основы физическо-го, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка, и дошко-льными образовательными учреждениями, которые должны быть доступны-ми для всех слоев населения.
В соответствии со ст. 26 Закона РФ «Об образовании» правом реали-зации программ дополнительного образования наделяются прежде всего общеобразовательные учреждения и образовательные учреждения профес-сионального образования за пределами их основных образовательных про-грамм. Это могут быть образовательные услуги, связанные с углубленным изучением отдельных предметов, с организацией курсов по подготовке лиц, желающих поступить в данное образовательное учреждение, с ведением за-нятий по дисциплинам, не входящим в образовательную программу. Значи-тельную часть программ дополнительного образования реализуют учрежде-ния повышения квалификации специалистов, а также разного рода учрежде-ния, ориентированные на развитие творческих способностей детей и школь-ников – дома детского творчества, станции юных техников, станции юных натуралистов и др. Закон разрешает программы дополнительного образова-ния реализовывать в процессе индивидуальной педагогической деятельно-сти.
Отношения, связанные с освоением программ дошкольного и допол-нительного образования, не являются образовательными отношениями в строгом смысле этого понятия. Во-первых, отсутствуют государственные образовательные стандарты дошкольного и дополнительного образования. Каждое образовательное учреждение самостоятельно разрабатывает и реали-зует программу обучения с учетом интересов обучающихся, собственных кадровых и материальных возможностей. Во-вторых, в таких учреждениях аттестация знаний, навыков и умений обучающихся не имеет существенного значения либо вовсе отсутствует. В-третьих, обучение по программам до-школьного или дополнительного образования не завершается выдачей доку-мента об образовании, дающего право на занятие профессиональной дея-тельностью либо поступления в образовательное учреждение, реализующего программы следующего уровня образования.
Возникает вопрос, насколько правомерно и оправданно включение в предмет образовательного права, отношений, не отвечающих всем призна-кам образовательных отношений и скорее всего не являющихся таковыми.
Законотворческая практика знает случаи, когда в отдельные отрасли права включаются нетипичные для нее отношения. Например, гражданское право имеет своим предметом имущественные отношения. Одновременно в эту отрасль включаются «личные, неимущественные отношения», которые настолько тесно связаны с имущественными, что для удобства нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики эти нетипичные отношения целесообразно включить в предмет гражданского права. Трудо-вое право, ориентированное также на регулирование отношений работодате-ля и работника по найму в сфере общественного производства, в организа-циях, учреждениях, применяется и во взаимоотношениях работников, ра-ботающих по трудовому договору у физических лиц ( домработниц, личных секретарей деятелей литературы, искусства и др.)
Целесообразность нормативно-правового регулирования отраслью права отношений, нетипичных для ее предмета, объясняется тем, что эти от-ношения подпадают под ее правовой режим, под метод ее правового регули-рования. Личные неимущественные отношения входят в сферу гражданского права постольку, поскольку они возникают и существуют между равноправ-ными субъектами, не нарушают свободы договора, требуют судебной защи-ты по правилам гражданского судопроизводства, полностью соответствуют иным принципам метода гражданского права, закрепленным ст. 1 ГК РФ. Под метод трудового права подпадают отношения по найму, которые возни-кают между физическими лицами и работниками. Здесь также наблюдается свобода договора, сохраняются права и обязанности работника и работода-теля, судебная защиты трудовых прав работника.
Следовательно, целесообразность включения отношений дошкольно-го и дополнительного образования в предмет образовательного права зави-сит от того, насколько органично эти отношения будут соответствовать ме-тоду данной отрасли, его основным принципам. Однако этот вопрос выхо-дит за пределы данной главы и будет рассмотрен позднее.
В этих условиях законодатель не может ограничиться лишь установ-лением общих норм, принципов, закрепляющих конституционный и отрас-левой статус участников образовательных отношений. Он должен постоянно уделять первостепенное внимание разработке специальных норм образова-тельного права, максимально четко и полно отразить специфику отношений на каждом уровне образования, создать нормативно-правовой регулятор, который был бы беспробельным и логически последовательным.
Наличие устойчивых видов образовательных отношений и значи-тельного числа нормативно-правовых актов, максимально полно регули-рующих эти отношения, свидетельствуют в пользу признания образователь-ного права самостоятельной отраслью правоведения. Иначе получается ма-лопонятная, с точки зрения здравого смысла, ситуация – законодатель тратит значительные усилия на нормативно-правовое регулирование отношений, которые подпадают под действующие режимы административного или гра-жданского права и вполне охватываются ими.